基本公共服務供給和受益的包容性匹配水平
——關于社會保障、醫療衛生和義務教育的一個實證分析

文/詹國彬

基本公共服務供給和受益的包容性匹配水平
——關于社會保障、醫療衛生和義務教育的一個實證分析

文/詹國彬

新世紀以來，中央和地方政府積極推行公共財政政策以調整基本公共服務的供給與受益水平。然而，從實踐效果來看，基本公共服務的供給與受益仍然存在諸多偏差和非匹配性。基于基本公共服務供給和受益維度的線性關系，借助2008～2013年關于基本公共服務的宏觀指標數據，構建基本公共服務供給和受益的匹配模型，利用SUR估計法進行回歸測度與檢驗，本文認為：社會保障和醫療衛生服務屬于不包容性匹配，在供給和受益維度上存在包容性偏差，其公共屬性較弱；而義務教育則歸屬于基本包容性匹配，其公共屬性較強。有鑒于此，在基本公共服務均等化統籌發展進程中必須打破固有的以個體收入差異和社會地位的受益機制，切實拓寬公共服務受益范圍的同時努力提升基本公共服務的受益程度。

基本公共服務資源配置的不均等“頑疾”凸顯

隨著我國政治經濟體制改革的持續深入，現行體制中所蘊含的“中梗阻”問題日漸突出，制度變遷對經濟社會發展和增長的邊際效應呈現出貢獻度遞減性趨勢。中國政府面臨著對外出口的經濟增長驅動力和政府投資的持續力日漸式微的嚴峻挑戰，要保持經濟快速平穩的發展，不僅需要在經濟領域實施大刀闊斧的改革，同時也應當將改革的觸角延伸到基層政府和社會底層中，把更多精力和改革關注點轉移到基層社會民生建設問題上，在公共資源配置領域集中地表現為基本公共服務的供給和受益問題。改革開放以來，我國政府在推動經濟社會高速發展中形成了以GDP為導向的發展型政府模式。這種發展模式導致基本公共服務資源在基層社會中各區域成員間的實際配置比例存在諸多不均之現象，實質上體現為非收入維度的差距，諸如基礎教育、公共醫療衛生、基本社會保障等基本公共服務項目。

為克服和消弭發展型政府所造成的諸多問題，新世紀以來，服務型政府日益成為政府改革的新取向。在公共服務型政府建設方興未艾的浪潮下，公共服務均等化成為政府執政的重要目標。中央政府屢屢將“基本公共服務均等化”政策目標嵌入地方政府的政策譜系之中，并通過績效考評方式強化這一政策目標的貫徹實現。在此背景下，如何改革和調整基本公共服務資源配置的“不均等頑疾”的問題就顯得尤為重要。為此，中央和地方各級政府力圖通過推行公共財政政策，以調整基層社會公共服務，著眼于義務教育、公共醫療衛生、社會保障等公共服務項目的改革，以期實現有效增加基本供給量。從效果來看，中央政府的政策意圖尚未完全實現，許多惠民政策看似增加了基本公共服務供給量，實質上并未發揮削弱不均等之效果，甚至在某種程度上加劇了城鄉之間、東西部地區、中心與邊緣區域、不同階層人群之間等的偏差度。如何突破公共服務均等化政策執行中的“中梗阻”困境，進一步貫徹和落實公共服務均等化戰略成為一個亟待解決的現實課題。

對三類基本公共服務實證分析的結論

筆者力圖通過數理分析的方式，從微觀層面去論證基本公共服務的供給均等和受益均等的并非等價命題，以詮釋和分析基本公共服務在供給與受益等層面上存在的偏差，同時也為考察和驗證“基本公共服務項目多為非純公共產品”這一論斷提供了實證經驗。通過微觀維度上數據模型建構和后續數理分析轉移到宏觀面板數據的實證檢驗和測度，根據SUR的估算結果，本文系統性地梳理和厘清社會保障、醫療服務和義務教育等三類基本公共服務在供給和受益均等化的匹配性程度，得出如下結論：

一是對于社會保障、醫療衛生和義務教育等此三類基本公共服務，要依賴于匹配性路徑選擇以調節相應的偏差額度和方向。從實證檢驗可知，這三項基本公共服務的外部供給和轄區受益等維度上的包容性程度（Degree of Inclusiveness）或者說是匹配程度（Match Degree）的系數比較低。可見，對于基本公共服務而言，從均等化視角去衡量供給和受益維度之孤境命題是不相等價的命題。“十三五”期間要擺脫基本公共服務的均等化發展之困境，勢必要求各級地方政府在改革中高度關注基本公共服務的受益維度問題以及包容性發展機制創新。

二是由于本文所論證的三項基本公共服務（社會保障、醫療衛生、義務教育）對轄區內社會居民的個體行為所造成了個體社會效用上的重大沖擊和影響，故三項基本公共服務所能對應的公共產品顯然不屬于純粹的公共產品。前文研究的數據和實證檢驗結果表明：義務教育的公共服務屬性在三項基本公共服務中表現最強，這主要歸功于全國范圍內各層次政府大力推行義務教育的全局性免費政策的施行；社會保障和醫療衛生在中國轉型期階段中的公共產品屬性則相對較弱。

三是導致社會保障服務、醫療衛生服務屬性發生異化效應的原因在于：首先是這兩項基本公共服務的項目本身兼具的技術工具和供給方法的特征；其次是當前中國各省份以及下層次基層政府所具備和執行基本公共服務的受益制度。因此，要強化這兩項基本公共服務項目的公共性以及對轄區內各類型的社會成員基本公共服務的受益程度，需要統籌社會各類資源以擴大這兩項基本公共服務的外在受益范圍，消除現行基本公共服務供給框架下各種排他性機制，逐步地以均等化方式去深化和匹配轄區內社會成員的受益程度與基本公共服務供給程度的非包容性。

如何化解基本公共服務不均等“頑疾”？

盡管“十二五”期間我國基本公共服務項目在實現均等化目標方面取得了顯著成績，各省份基本公共服務的資源配置也日趨合理化與公平化。但是，研究表明在基本公共服務供給和受益的包容性匹配測度層面上仍然存在著諸多偏差，倘若在今后不加以改進勢必會加劇不公平匹配現象。

筆者認為要合理詮釋和剖析當下困境，一是要恰當地厘清理論和實證檢驗的適用研究對象，從理論上看最佳的供給與受益的均衡匹配是基于單獨性個體（轄區內社會居民個體），而實證分析中所基于各層級政府制定的基本公共服務供給政策和路徑選擇，主要對象是集中面向于宏觀維度上數據并非個體。若以宏觀維度數據為基底，就存在一個缺陷，即如何去辨識和均衡城鄉二元結構、轄區內各區域間、東西部城市間以及各階層人群間的宏觀維度上均等化供給，而不一定能從逆向回饋程序來保障轄區內基本公共服務受益方（微觀維度的個體）在均等化實現服務消費與服務受益之間尋求到均衡點。換言之，要使得基本公共服務項目在供給和受益維度上能在理論范式和模型建構實現均等化，必須明確和厘清邏輯前提是基本公共服務在供給和受益的外在對象是保持一致性，即為微觀維度個體。從實踐經驗來看，此邏輯前提在當下中國是無法實現數據的解構，原因在于中央政府尤其是在各省份以及以下層級基層政府對基本公共服務的政策、機制、制度的創新，只能是基于中國現實國情從宏觀維度上去深化和化解基本公共服務供給不足的困境，而忽視了這樣一個事實：基本公共服務中的多數項目（諸如關于社會保障和醫療衛生項目）屬于俱樂部產品甚至是私人產品，而此類項目實際上具有較強的競爭性和排他性。

基于上述分析，倘若單純地以宏觀維度和研究視角去看待和化解基本公共服務的服務非均等“痼疾”，其結果不僅漠視了從微觀維度上對前文說論證的三類基本公共服務項目的再消費以及服務受益能力，同時也未考慮如何建構機制和重塑制度以期來保障微觀個體（轄區內社會居民）在基本公共服務項目的均等化受益。以上論證在一定程度上是會造成各省份尤其是下層級基層政府在基本公共服務項目上的“表面性均等化”，實際上是非實質性均等化，即為公共服務的資源浪費以及不合理配置現象的發生。為此，就需要從本質來看基本公共服務的供給與受益問題，中央政府所提出的公共服務均等化供給實質關鍵點在于各層級政府要在保證基本公共服務項目的供給數量在不斷增多的前提下，積極整合和發揮各方力量，統籌社會資源以提升基本公共服務在供給維度上的宏觀均等化水平，拓寬基本公共服務的受益廣度和范圍。

此外，在基本公共服務的受益機制和制度再設計過程中，要將諸多因素，包括城鄉戶籍、身份職業、永久和暫時居住地以及轄區內社會居民自身個體收入和實際消費水平等，納入到現行基本公共服務受益的限定性指標體系中，只有當社會居民個體的資質條件能達到前文所述的特定成員資格條件之時，才能被受益范圍所囊括。一旦把此類成員資格條件作為排他性機制的一個重要組成部分，就會造成資格條件非理性化的發生，同時也會嚴重阻礙了基本公共服務的資源配置在不同區域間、城鄉二元結構間以及不同階層的社會人群間包容性的不同分配，造成基本公共服務在宏觀供給維度上所出現偏差額度，主要集中于強勢的區域與社會群體以及城市偏向趨勢，人為地壓縮了基本公共服務的受益廣度。因此，要破解基本公共服務受益范圍的狹窄而又非均衡性的困境，一是要適量地增加基本公共服務的供給額度和拓寬供給范圍，降低城鄉二元間、強弱區域間和不同階層社會人群間的非均衡性供給可能性的發生；二是在增加對基本公共服務供給的同時，也需要逐步摒棄以社會成員資格條件作為初始門檻的一種排他機制，充分彰顯公共服務供給中的底線公平。

（作者系寧波大學公共管理系副教授；摘自《社會科學》2016年第2期；原題為《基本公共服務供給和受益的包容性匹配水平檢驗——關于社會保障、醫療衛生和義務教育的一個實證分析》）