把信訪納入法治化軌道

文/山東高速集團紀委書記　張維政

把信訪納入法治化軌道

文/山東高速集團紀委書記張維政

本文論述了新時期全面深入推進信訪法治建設，提升信訪工作法治化水平的措施和路徑。

信訪；法治化；建設

從1995年我國第一部《信訪條例》問世，信訪制度作為中國特色的國家治理體制，一直在“人治”與“法治”“弱化”和“強化”等理論與實踐的碰撞中負重前行，更因信訪績效考核方式簡單、地方官員對信訪老戶攔卡阻截、制度運行成本過高等弊端而飽受詬病。黨的十八屆四中全會提出：“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果”，作為新時期信訪工作的基本遵循，為信訪制度指明了改革方向，提供了理論支撐，確定了路線圖和時間表。

黨的十八大以來，各級公共管理機關堅持改革和法治雙輪驅動，厚植信訪制度優勢，在普及網上信訪、推行訴訪分離、引導群眾逐級走訪、改進績效考核機制、化解信訪積案等方面推出了一系列舉措，降低了信訪群眾的權利救濟成本、減輕了基層公共管理者的問責壓力、使部分涉法涉訴信訪回歸法治正途，信訪法治化建設取得了很大進展。但目前信訪制度改革中的體制性障礙、信訪法治化過程中的深層次問題仍然存在，信訪法治化任重而道遠。全面深入推進信訪法治建設，提升信訪工作法治化水平，是我們當前和今后一個時期面臨的重要課題。

加快信訪立法進程。目前信訪立法方面有兩種不同的聲音：一種認為，憲法規定的五種訴愿權利，即批評權、建議權、申訴權、檢舉權、控告權，均是信訪權利的憲法淵源，作為公民享有的基本政治權利，涉及公民的表達自由以及與公共權力機關的權利義務關系，必須由一部基本法《信訪法》來進行規范；一種認為，信訪權利是公民政治、經濟、文化、社會等權利的糾錯、修補和救濟，在涉及公民上述權利的相關法律中已有明確規定，沒有必要對這些救濟權利重復制訂一部基本法。目前我國已經形成了以《信訪條例》為主體性法規，以政策性文件為支撐，以各地方信訪法規為配套的信訪法律體系，但該體系在整個社會主義法律體系中位階效力較低、規范面狹窄、有關規定實際操作中存在斷點等。由此可見，目前急需一部核心的、基礎的、權威的法律來為信訪改革定向，需要一部邏輯嚴謹、規范面廣、配套齊全的法律來破解制度藩籬，明晰公民信訪權利義務、明確信訪機構的法律定位、確定信訪機關的受案范圍和辦理程序、厘定信訪工作的權力清單和責任清單。一部良好的法律不僅能規制信訪人和信訪機關的行為，保證信訪沿著法治軌道高效運轉，而且能充分釋放信訪制度的正能量，提升國家治理能力。

厘清信訪職能定位。從上世紀90年代開始，我國進入改革攻堅期、矛盾凸顯期、風險疊加期，以利益糾紛為主導的社會矛盾一直高位運行，各級黨委政府維穩任務繁重艱巨，信訪制度被公共管理者寄予了化解糾紛、鈍化矛盾、維護穩定的厚望；同時，作為政治參與和民主監督手段的信訪工作，被信訪群眾當作了權利救濟和維護權益的重要渠道。大量的社會矛盾向信訪機構積聚，各種利益糾紛向信訪機構輸入，信訪形勢嚴峻復雜，形成了 “參與爆炸”現象。在此背景下，理論、實務界對信訪制度定位和職能進行了不懈的研究探索。有人認為，信訪只能作為公共管理者與人民群眾政治溝通之渠道，以詮釋公共政策的正當性和國家治理的合法性，從而夯實黨的執政基礎，鞏固黨的執政地位。有人認為，信訪具有不可替代的權利救濟功能，它可以補齊司法救濟的短板，構建多元化的糾紛化解機制，滿足人民群眾對簡便快捷救濟方式的需求。確定信訪職能定位，以下幾個維度需要把握：新常態下經濟下行壓力產生的群眾信訪需求，國家治理者和普通群眾對信訪改革凝聚的共識，歷史上告御狀、赴京城直訴等制度遺產的影響，群眾路線和法治政府建設等政治文化的作用。由此觀之，信訪除了政治溝通、政治參與、民主監督等功能外，應當積極發揮補充性權利救濟的職能，從而彌補司法救濟漏隙，矯正“法律陰影”的缺憾，與司法救濟共同形成中國特色的權利救濟體系。

制定信訪受理清單。社會轉型以來，人們的思想觀念多元多變，各種利益分歧、矛盾沖突相互交織，不少群眾放棄高度專業化的行政復議、仲裁、訴訟等法定救濟途徑，大量矛盾糾紛涌入信訪領域，信訪部門承擔著難以承受的“超級法院”角色。這一方面由于司法救濟存在著受案范圍限制多、救濟成本高昂、司法程序繁瑣復雜等缺陷，一方面信訪制度是一種親民性極強的“地方性知識”，它以寬準入、低費用、重調解、重和諧、重實踐理性和實體正義等優勢彌補了司法救濟之短板，具有較高的行政效能。為更好地發揮信訪救濟優勢，必須嚴格界定信訪受案范圍，制定信訪受理清單。把涉及民商事、行政、刑事等司法救濟的事項從普通信訪體制中分離出來，構建信訪與司法途徑相互銜接、協調聯動的運行機制，將屬于仲裁、行政復議、訴訟范圍內的案件導入司法渠道。黨政部門的信訪機構主要處理以下信訪事項：1.現有的法律規范無法輻射到的政策性信訪案件；2.已經失去了司法救濟可能，但于情可行的歷史遺留信訪案件；3.沒有明確管轄主體的跨部門的復雜疑難信訪案件；4.因公共管理機關輕微的、失當的行政行為對公民權利造成傷害而引發的信訪案件等。

制止濫用信訪權利。信訪權利是公民依據良心、道德、習慣、憲法或者其他規范性文件，采用書信、電話、上網、走訪等形式，向各級公共管理機關反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，要求公共管理機關予以處理的資格、自由和能力，其屬于公民基本人權范疇。一般認為，信訪權利是憲法第41條規定的批評權、建議權、申訴權、檢舉權、控告權的具體化，它的依法行使凸顯了國家保障人權、矯正公權力任性以及治理政府失靈的意圖，體現了公共權力的正當性和公共治理的合法性，能夠維護訴求者的人格尊嚴和表達自由，極大地舒緩和排遣社會戾氣，維護公共秩序和社會穩定。但信訪實踐中，部分群眾屢屢突破法律底線、濫用信訪權利，破壞了信訪秩序和信訪生態。首先是越級上訪，即不相信基層公共管理者，越過地方政府直接到省赴京上訪，與基層公共管理者玩上訪—截訪的太極，既增加了信訪訴求成本，也妖魔化了地方政府形象，導致互不信任的零和博弈。其次是重復上訪，即信訪人就同一個信訪事項往復循環地、持續不斷地到各級信訪機構上訪，不惜時間、經濟、物質、健康和精神代價，即便已經三級終結，信訪人仍纏訴不息，導致信訪公共資源浪費。第三是集體上訪，以圍堵公共機關、聚集于敏感地帶、道路上靜坐示威等過激違法方式出現，擾亂了公共秩序，影響了公共安全。《信訪條例》對公民逐級走訪、集體上訪選派代表、信訪事項三級終結有嚴格界定。因此，必須加大宣傳力度，通過以案說法，增強信訪群眾的法治意識和底線思維，嚴厲制裁僭越法律的非法行為，通過懲戒非法行為，引導群眾明底線、知敬畏、守規矩、理性表達訴求。

構建合作型信訪文化。信訪文化是人們介入信訪領域時所具有的特定的認知、情感和價值觀，是政治文化、法律文化的重要組成部分，也是信訪制度的象征意義和符號系統。它不僅引導著信訪人的行為模式，而且也影響著信訪制度變遷方向。傳統的人治治理模式、進京直訴制度、清官崇拜思想，依然強烈地影響著國民政治心理和法治信仰；“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的鬧事哲學、“信訪不信法、信上不信下”的青天心理依然頑強支配著信訪群眾的行為。構建新型信訪文化，打破公共管理者與信訪群眾零和博弈的魔咒，首先要求信訪機構與信訪群眾必須嚴守信訪法規。以法治為檢驗尺度，衡量信訪群眾表達訴求是否在法治軌道上、法律框架內和法定渠道中，衡量公共管理者是否恪守了“訴求合理的解決問題到位、訴求無理的思想教育到位、生活苦難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理到位”要求。其次，不斷提高各級公共管理者的法治信仰，提高運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩定的能力，努力形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境。再次，擴大以合作和信任為內容的社會資本存量。要發揮信訪聽證、人民調解、官民對話等協商民主優勢，培植寬容理性、相互信賴、恪守規則、厲行法治的信仰，打造協商合作而非對抗博弈的政治文化，構建國家治理與公民參與的良性互動格局。