遏制扶貧腐敗應與基層治理轉型相結合

文_李克軍（黑龍江哈爾濱）

遏制扶貧腐敗應與基層治理轉型相結合

文_李克軍（黑龍江哈爾濱）

改革開放以來，我國的扶貧開發工作取得顯著成就；但消極腐敗、公平缺失等問題也很突出。國家審計署對2010年至2012年財政扶貧資金分配管理和使用情況的審計結果顯示：19個被審計的國家扶貧開發重點縣普遍存在虛報冒領、擠占挪用、貪污侵占、請客送禮和損失浪費等問題，違法違規金額占抽查總額的18.4%，有的縣高達36.8%，一些地方偏重“錦上添花”，忽視“雪中送炭”，甚至大搞勞民傷財的形象工程，嚴重背離了扶貧開發的目標和宗旨。可以毫不夸張地說，預防和懲治扶貧開發領域的腐敗，不僅關系到扶貧資金的安全與脫貧攻堅的進程，而且關系到“四個全面”的戰略布局能否順利實施。

筆者認為，遏制扶貧開發領域的腐敗，必須標本兼治、多管齊下，把嚴查嚴管與深化改革、推進基層治理轉型緊密結合起來。目前，應在以下五個方面加大力度，有所突破。

從嚴查處違法違紀案件

應針對扶貧資金運行中出現的特殊情況，有針對性地完善立法，必要時可由立法機關頒布立法解釋或由司法機關頒布司法解釋。

今年1月，中紀委六次全會要求，“嚴肅查處扶貧領域虛報冒領、截留私分、揮霍浪費行為，為打贏脫貧攻堅戰提供有力保障”。隨后，最高人民檢察院和國務院扶貧辦又聯合召開會議，決定在全國范圍內共同開展為期5年的集中整治和加強預防扶貧領域職務犯罪專項工作。

落實好這兩個部署，應堅持適度從嚴、依法按紀、保持常態的原則，避免一風吹和運動式的“嚴打”。扶貧領域的貪腐行為，直接涉及人民群眾的切身利益，性質惡劣，危害嚴重，所以，紀檢檢察機關應優先查辦此類案件，對證據確鑿的違紀違法者，應嚴格按紀律或法律規定處罰，以形成足夠的震懾力。針對扶貧資金運行中出現的特殊情況，應有針對性地完善立法，必要時可由立法機關頒布立法解釋或由司法機關頒布司法解釋。如挪用巨額扶貧資金用于買車蓋樓、揮霍浪費的問題突出，但因沒有“歸個人使用”，無法按挪用公款罪處罰；如果按“玩忽職守”行為處理，對資金損失規模和犯罪構成要件的認定，難度都比較大，弄不好，很可能導致放縱犯罪或重罪輕判。再如動用扶貧資金打造形象工程的不良影響不亞于個人貪占，但卻很難按違紀案件查處，更難繩之以法。這些問題，都需要通過完善相關法律和條規盡快加以解決。

擺脫單向管控的路徑依賴

扶貧工作點多面廣，加之某些管理部門的少數公職人員本身存在權力尋租行為，過分倚重自上而下的監管，因此，其監督既有力不從心的難度，又有“同體監督”的弊端。

因為國家各類扶貧開發資金都是自上而下運行的，所以，自上而下的監管只能加強，不能削弱。各級扶貧辦和扶貧開發項目、資金的管理部門，審計、巡視、紀檢、監察部門和檢察機關，應各司其職，多方發力，搞好扶貧開發資金使用、管理情況的跟蹤監督、審計稽查和違紀違法案件的查辦。

但是，因為扶貧工作點多面廣，加之某些管理部門的少數公職人員本身存在權力尋租行為，過分倚重自上而下的監管，因此，其監管既有力不從心的難度，又有“同體監督”的弊端。所以，應拓寬“異體監督”渠道，努力構建上下結合、官民互動、縱橫交織、開放透明的監管網絡。應切實發揮人民代表大會及常委會的作用，使其更好地履行依法監督的職責；應支持包括互聯網在內的新聞媒體在反腐工作宣傳、反映群眾呼聲、提供案件線索、促進問題整改等方面發揮輿論監督作用；應扶持農村專業合作社、專業技術協會、貧困戶互助會、普法協會等民間組織發育發展，努力搭建民眾有序參與扶貧資金管理監督的橋梁和平臺。

建立以縣為主的項目管理機制

中央和省市政府，可按照各地貧困人口、農民人均純收入、貧困發生率等因素，將資金“逐級砍塊、集中到縣”。

因為扶貧資金分配管理和使用中的問題主要發生在縣、鄉、村，所以，上級領導機關往往把上收項目審批權和管理權作為治亂的措施。但實踐證明，權力上收是一把雙刃劍，它可能有利于防止資金串項挪用，也可能使項目脫離實際的弊端更難克服，權力尋租的土壤更難鏟除。

目前，扶貧開發工作，共有扶貧辦、財政部（廳、局）、發改委、農業開發辦、以工代賑辦等20多個部門參與，僅農民培訓，就有農業部門的“陽光工程”、扶貧部門的“雨露計劃”、勞動部門的“再就業工種培訓”等多種模式。財政扶貧資金被這些部門分解后，有的成了作用微小的“芝麻鹽”，有的則重復扎堆。即使相關部門及其工作人員完全按原則辦事，也難免鞭長莫及。基層常常采取“移花接木”“重復立項”“以舊頂新”等辦法應付檢查驗收。

另外，扶貧資金投向扭曲的一個重要表現，是扶“假貧”，即一些貧困程度并不嚴重的鄉、村或農戶被列入貧困對象，享受到扶貧待遇，而真正的貧困鄉村和農戶卻被推到“圈外”。今后的“精準扶貧”，首先要求把扶貧對象搞準，而這項最基礎的工作，必須依靠基層政府和村民自治組織來完成。縣級政府，直接面向基層，有條件依據實際情況安排項目和資金，達到或接近“精準扶貧”的要求；部門設置和管理功能齊備，具備跟蹤監控資金運行的能力。所以，必須毫不動搖地建立以縣為主的管理機制。中央和省市政府，可按照各地貧困人口、農民人均純收入、貧困發生率等因素，將資金“逐級砍塊、集中到縣”，同時，將工作任務和責任同步落實到縣。這樣，不僅可以較好地實現權責對應，避免多方扯皮，還能夠對“假扶貧”“扶假貧”“跑部錢進”等消極腐敗現象起到一定的遏制作用。

坐實政務村務公開制度

村務公開要摒棄形式主義，講求實際效果，讓精準扶貧的各個環節，全部置于村民的監督之下。

毋庸置疑，縣級政府及其相關部門的某些公職人員同樣存在濫用權力、不守規矩的可能，而且近年來扶貧開發領域的很多貪腐案件和形象工程都發生在縣一級。所以，必須在放權于縣的同時，建立起前文所說的多元化、開放式監管體系。這里，一個重要的前提是扶貧開發資金的運行公開透明。公開，有如陽光，是最佳的防腐劑；有如電燈，是最好的“警察”。相反，暗箱操作，只能給“偷油的碩鼠”大開方便之門。

應該說，近年來，從中央到地方，各級黨委、政府都在反復強調黨務公開、政務公開、村務公開，“文本”制度算得上健全配套，實踐中也取得一些可喜可賀的成就。但按照陽光政務的要求，尚有很大差距，有些地方的“公開”基本流于形式，甚至淪為作秀。比如，與扶貧工作關聯度最高的村務公開制度，已經推行30多年了，各地的總結資料，都稱村務公開覆蓋面達到95%以上，有的達到100%。據筆者在一些村莊調查，設有村務公開欄的比重確實接近100%，但村務公開欄按規定經常更新、公開內容全面的不足20%；村委會經常把需要公開的內容通過有效渠道向多數村民告知的，更是鳳毛麟角。

今后，縣、鄉政府的財政預決算報告、科目設置應該詳盡、明了，讓每個人民代表都看得懂；扶貧專項資金規模和使用情況，應該通過多種渠道向全社會公開；村務公開要摒棄形式主義，講求實際效果，讓精準扶貧的各個環節全部置于村民的監督之下。

讓貧困地區的農民獲得更多話語權和參與權

扶貧開發項目的確定和扶貧資金的投向，應聽取農民群眾的意見，最大限度地避免損失浪費，杜絕勞民傷財的形象工程。

實踐證明，公開和民主是須臾不可分離的“孿生兄弟”，兩者互為條件、互相包含。在現實條件下，陽光政務，離不開自上而下的督促，但更需要自下而上的草根推動和民主保障。從一定意義上說，財政扶貧資金投向不合理，主要原因是農民的利益偏好表達機制缺失；扶貧資金被挪用甚至侵吞，主要原因是農民參與機制和受益群體維權機制缺失；農民參與熱情和參與能力低下，主要原因是民間組織發育緩慢，基層自治組織行政化嚴重。所以，發展基層民主，是遏制扶貧領域腐敗的治本之策。

貧困戶的建檔立卡和扶貧救濟物品的發放，應在如實公布標準和數額的基礎上，由村民充分討論，必要時可以采取無記名投票的辦法進行表決，以避免少數人偏親向友。扶貧開發項目的確定和扶貧資金的投向，應聽取農民群眾的意見，最大限度地避免損失浪費，杜絕勞民傷財的形象工程。縣鄉換屆和干部選任，應拓寬民眾參與渠道，努力做到“權為民所賦”，以促進基層干部強化對下負責和為民服務意識，更好地履行扶貧幫弱、懲治腐敗的職責。

（作者系中共黑龍江省委巡視組原副廳級巡視專員，曾在國家扶貧開發工作重點縣擔任書記、縣長7年，現任黑龍江省縣域經濟學會副會長、政治學學會常務理事）