脫嵌與嵌入：居委會重構的路徑分析

郭曉敏

居委會是與新中國相伴而生的，在單位制為主、街居制為輔時期，居委會起到拾遺補漏的作用，工作對象主要是無單位的社會閑散人員、民政救濟和社會優撫對象等。隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，計劃經濟體制下的“單位人”逐漸轉變為“社會人”“社區人”，社區成為基層社會管理的前沿，原先主要由單位承擔的社會整合、維穩、福利服務等職能逐漸向社區轉移，并成為居委會工作的重要組成部分。

“嵌入”是新經濟社會學的核心概念之一，最初是由波蘭尼在《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》一書中提出的。波蘭尼的“嵌入性”理論認為，市場是社會的有機組成部分，是嵌入社會之中的；自發調節的市場，顛覆了市場與社會的關系；原本嵌入社會的市場，試圖反過來讓社會臣服于市場，并因此而遭致一系列的社會后果，這就是市場的脫嵌［1］。社區與社會之間也存在嵌入性關系，社區是嵌入社會的。然而，在實踐中社區卻并未按照社會的要求來運行而是成為政府基層社會管理的工具，即社區一方面脫嵌于社會運行體系，另一方面又嵌入行政管理體制之中［2］。脫胎于傳統計劃經濟時期街居制下的居委會，由于傳統思維、制度慣性等因素的影響，深深嵌入基層行政管理體制之中，出現過度行政化傾向，難以適應法律賦予的自治和服務功能定位，得不到社區居民的認同，身陷困境之中。居委會在面臨過度“嵌入”行政體制與“脫嵌”于社會運行體系的雙重危機之下，如何找準其自身角色定位和實現良性運行，已經成為各地社區管理體制改革的“重頭戲”。

一、治理范式下居委會建設重要性凸顯

（一）推動居民自治

隨著治理理念的不斷傳播和深化，在社區層面，政府原有的自上而下的單向度的管理向多元主體的共治轉變，軟治理逐漸成為基層政府治理能力構建的重要內容［3］。自治是軟治理的重要方式之一。自治是相對于他治而言的，對社區居民來說，依托政府行政力量的治理是一種他治，居民進行的自我管理、自我教育和自我服務就是一種自治。相對于他治主要依靠行政、法律法規等外在硬約束力量而言，自治主要依靠自治組織、居民參與、公序良俗、社區公約、社區文化等因素共同作用實現，是一種低成本的治理方式。社區是城市基層治理的基礎單元，社區自治是社會自治基礎組成部分，不管是從降低治理成本方面考慮，還是從增強社區凝聚力角度看，社區居民自治都是社區治理的重要內容。與傳統農村社區血緣、業緣關系較為濃厚不同，城市社區是一個地緣特征比較明顯的聚居體，異質性特征較為明顯，人與人之間的陌生感較濃，共同的文化基礎缺失，凝聚力缺乏。因此，城市社區治理面臨的情況更為復雜，面對較為松散的居民群體，需要通過一定的組織形式將大家調動起來，作為群眾性自治組織的居民委員會成為推動社區居民自治的必然選擇。

（二）發展基層民主

基層民主是中國特色社會主義民主體系中參與主體最為廣泛、與群眾利益聯系最直接的部分，不僅為各種矛盾沖突的解決提供了協商空間，也有利于提高公民的參與意識和參與能力，能夠為社會主義民主政治的良性循環和發展培養高素養的公民［5］。城市基礎民主的核心在社區，社區的主體為廣大居民，社區居民參與社區公共事務的廣泛程度，是衡量民主化水平的重要標志。實行居民自治，讓居民自己參與管理自己的事情，依法直接參與社會基層公共事務的管理，是推動基層民主建設的重要途徑。社區居民自治是社會主義民主在基層的重要實踐，作為自治組織的居委會，其由居民選舉產生的過程就是基層民主的踐行過程，是城市基層實現直接民主的重要形式。因此，城市基層民主的發展不僅要充分發揮社區黨組織的領導核心作用，也要充分發揮群眾自治組織——居委會的作用。

（三）提升社區治理能力

社區是城市基層社會治理的基本單元，它的安定有序，依靠的是社區治理能力的提升。根據《城市居民委員會組織法》，居委會不僅是基層群眾性自治性組織，擔負著為民服務的功能，還要承擔協助政府及其派出機構開展工作、社會整合、維持基層社會的和諧穩定等方面的功能。從法定職責上來看，居委會聯系著“兩頭”，是政府與居民之間的橋梁和紐帶，能夠廣泛征集民意，將居民的所想所需傳遞給政府，也能通過其協助作用，將政府的政策和指示精神等傳達給群眾，既能夠起到溝通作用，也是重要的“潤滑劑”，如及時發現基層的問題，將各類矛盾糾紛化解在基層、消除在萌芽狀態等。不管是從推動居民自治的角度看，還是從實現政府對基層社會管理的需要看，在社區層面，居委會都是推動社區治理的關鍵一環，它的建設狀況直接關系到社區治理能力的提升問題。

二、偏差與錯位：居委會建設面臨的困境

（一）角色錯位

所謂角色錯位，是指角色扮演者的實際表現與社會、群體、組織、他人的期待和要求不相符合的現象。角色錯位出現的原因是多方面的，既與舊有觀念的慣性影響等主觀因素有關，也與社會發展階段性、法律規范操作不具體等客觀因素有關。

《城市居民委員會組織法》對居委會在屬性、職能等方面的定位，決定了其在實際工作中的“雙重屬性”，既是基層群眾自治組織，又是基層行政管理體制的重要組織部分。它一方面代表居民，負責把居民的要求向政府反映，是居民利益的“代言人”；另一方面也是政府在基層的“代理人”和行政權力的末端。實際運行中，居委會既承擔政府下沉至社區的各類行政事務，如綜治辦、衛計委等對社區出租屋的安全檢查及重點人群的監管等，也肩負各類社區公共服務類事務，如辦理失業證、發放失業救濟金等，還承擔各類社區自治事務，如開展民主監督、組織鄰里互助活動等。這種職能定位的多重性直接導致其在工作實踐中出現角色沖突，主要表現為：自治角色、服務角色與行政角色的沖突。

社區這一概念最早是以社區服務的形式引入和使用的。為了承接單位制解體后遺留的福利問題，1986年民政部倡導社會福利社會辦和職工福利向社會開放，自此，社區服務逐漸向社會生活更廣泛的領域拓展和延伸，對于促進經濟發展、社會安定和人民生活質量的提高，發揮了重要作用。從社區發展的歷程看，服務是社區建設和發展的應有之義。作為社區中最重要組織的居委會，社區服務既是其成長發展的動因，也是貫穿其發展成長的一條鮮明主線。組織者、協調者和監督者，是居委會在社區服務體系中的定位［6］。

隨著改革的深入和社會轉型加劇，公民社會正逐步興起，公民通過參加社會組織自由表達意愿的要求更加強烈。在社區層面，居委會是一個重要的居民自治組織，對滿足廣大居民的參與和自由表達意愿具有重要作用。然而，由于居委會承擔了過多的行政類事務，既無暇也不愿花時間落實居民自治事務，實際上成為了政府的“腿”。

就居委會現實狀況而言，雖然目前的社區居委會已經不是計劃經濟時代傳統的居委會，其組織結構、工作對象、運行方式等方面都發生了巨大的變化，但是由于單位制遺留的認同慣性等，一方面導致當前居委會仍以行政性事務為主要工作內容，不利于居委會服務角色的實現；另一方面也造成居民對社區的歸屬感不強、認同度不高，不利于居委會自治角色的實現。

（二）功能困境

結構功能主義理論認為，社會是一個有機生命體，由各個子系統組成，各子系統都發揮著有機體的部分功能，這些功能的存在使得社會有機體整體功能得以充分發揮。社區也可以看作一個小型的社會有機體，作為社區有機體重要組成部分的居委會，能否有效發揮其應有功能直接關系到社區有機體能否正常運行。

在人類社會學家馬林諾夫斯基看來，所謂功能“總是意味著對某種需要的滿足”［7］。相應地，此處的功能困境主要指需求沒有得到滿足的一種狀態。從法律規定來看，居委會主要有服務、自治和管理等三大職能，居委會的功能實現就是要將這三大職能發揮好，滿足社區居民的需求，實現基層社會的安定有序運行。

居委會在提供社區服務的過程中存在功能困境，突出表現為服務功能的“片面化”。從服務對象來看，居委會作為居民自治組織，其服務的對象和范圍為社區全體居民，在實際運行中，居委會的主要服務對象卻是老年人、殘疾人等各類社區困難和弱勢群體，覆蓋的范圍非常有限，與其服務全體居民的功能定位不符。從服務內容來看，仍以政府提供的公共服務為主，如勞動就業、社會保障、社會救助、衛生和計生服務、安全服務、文教服務等，互助服務和公益服務發育不夠充分。從服務方式來看，居委會為居民提供的服務仍停留在“有什么給什么”的傳統狀態，沒能真正以居民需求為導向，居民不能真切感受到社區的凝聚力，難以形成“社區是我家，建設靠大家”的共識。

居委會在實現居民自治的過程中也存在功能困境，突出表現為自治功能的“萎縮化”。由于居委會在人財物等多方面都依賴于其所屬的街道和區直相關部門，主要考核指標也由“上級”制定和實施，因而在實際工作中，居委會將大量的時間和精力用來承擔了政府下沉的行政性工作，而較少關注社區居民自治事務，組織居民開展自治活動較少，導致居委會社區自治主體作用發揮有限。居委會自治功能不能得以有效發揮的重要原因之一在于自治和行政的邊界沒有得到合理的劃分，存在過度行使管理職能、忽視居民自治職能現象。居委會行使的管理職能主要是政府部門通過條條和塊塊下沉的相關行政事務，總體上看，是屬于行政工作的范疇；而居委會的自治職能需要把居民調動起來，發揮自我教育、自我管理自我服務等功能，屬于社會領域的范疇。總體上看社區的行政性權力仍然過于強大，且尚未對社會性權力進行適度的讓渡，造成居委會社會自治性權力缺失，難以發揮應有作用的關鍵原因［8］。

三、“去行政化”：居委會改革的實踐模式

居委會的過度行政化是阻礙居民自治和社區治理能力提升的重要原因。正是基于這種共識，各地將社區管理體制改革的重點放在居委會“去行政化”。根據制度設計和安排，恢復居委會居民自治組織的屬性成為改革的方向，“議行分設”理念成為實踐中的熱點。“議行分設”主要是將社區中原先由居委會承擔的“行”的職能剝離出來，成立專門的機構承接政府行政職能，恢復居委會“議”的職能，如討論、研究和審議社區事務。從“議行分設”理念在各地的實踐來看，居委會在實踐中“去行政化”的改革模式主要有：“大社區”模式和“居站分離”模式。

（一）“大社區”模式

“大社區”是指改變市—區—街道辦事處—社區四級行政管理體制現狀，撤銷街道辦事處，減少管理層級，實現治理結構的扁平化。這一模式的主導思想是，現有的街居體制是居委會過度行政化的根源，居委會的“去行政化”首先要打破傳統的街居管理體制。具體做法是撤銷街道辦事處，實行市—區—社區三級管理，即“大社區”管理；設立社區黨委和社區服務中心等各類服務組織，各類行政性事務均在大社區辦理，主要由社區服務中心及各類服務組織承擔；在大社區之下根據實際需要設立多個居委會，實行“一社多居”，居委會成員由居民選舉產生，不再承擔任何行政類的事務，主要通過開展民意征集、協調議事、組織活動等，服務居民和調動社區居民參與積極性。

“大社區”模式的典型代表是安徽省銅陵市，是全國首個在全市范圍內撤銷街道辦的城市。改革后，銅陵市構建了社區組織新架構，即“一個核心（社區黨工委）、三個體系（社區居委會、社區公共服務中心和社會組織）”的基層治理體制。社區黨工委直接隸屬區委管理，承擔社區內總攬全局、協調各方的職責。新成立的社區居委會，下設各類專業委員會，利用“管家計劃”“民主聽證會”“協商議事會”“兩代表一委員”工作室等載體，引導居民廣泛參與社區自治建設。社區公共服務中心，作為區政府設在社區的行政管理和公共服務機構，履行社會管理、服務居民等職責。

（二）“居站分離”模式

“居站分離”模式認為，居委會行政化的主要原因不僅是管理層級過多，主要是治理結構存在問題，其核心理念是通過重新整合社區治理結構，厘清社區行政和自治的邊界，實現居委會的“去行政化”和自治功能歸位。具體而言，在社區黨委和居委會之外，設立社區工作站（服務站），承接原先由居委會承擔的各類行政事務，政府條條和塊塊歸口到社區的行政性事務在社區有了專門的承接部門，居委會還原其居民自治組織的屬性，主要從事居民自治類事務。

居站分離模式的典型代表是深圳“鹽田模式”。鹽田的改革是分步進行的。早在2002年，鹽田區就將居委會承擔的自治、行政和服務三大職能進行分解，分別由社區居委會、社區工作站和社區服務站三個機構承擔，形成“一會兩站”的治理結構。但社區工作站和社區服務站仍是社區居委會的下屬機構，居委會的行政化問題仍未解決。2005年，改革的力度進一步加大，核心是實行社區工作站與居委會分設，把社區工作站從居委會剝離出來。社區工作站不再是居委會的一個下屬機構，而是成為了街道辦事處下轄的政府基層辦事機構，其工作人員屬于政府雇員，承擔政府職能社區化的任務；居委會則是居民自治組織，其成員由社區居民（包括戶籍居民和非戶籍居民）直接選舉；社區服務站仍為居委會下屬民辦非企業單位，主要以政府購買服務的方式提供公益性為主的社區服務。

四、樞紐型社會組織：居委會重構的發展方向

不管是居委會的角色困境還是功能困境，以“嵌入理論”的視角看，根源都在于居委會深深嵌入了行政管理體制之中，不管是其人力、物力還是財力，包括考核體制、機制等都是由政府提供的，是以完成政府下達的指令和工作為第一任務的，出現了過度行政化的問題。而要實現居委會的“脫困”，必須首先將其從基層行政管理體制的束縛中解脫出來，按照其居民自治組織的功能定位重新嵌入社會系統之中，按照社會組織的運行規則運轉，實現角色和功能的歸位。

居委會面臨“空心化”“邊緣化”。“去行政化”是當前居委會改革的主流，然而，在實際運行中，社區的行政和公共服務職能由社區工作站（服務站）承擔后，居民與居委會直接打交道的機會減少了，甚至居民以為社區工作站就是居委會，面臨“邊緣化”危機；改革后的居委會由于人員的兼職化、專業能力欠缺等，無法有效調動居民參與和開展居民自治活動，面臨著“空心化”危機。

嵌入社會是居委會重構的重要內核。居委會的“去行政化”，即實現從行政體制中的“脫嵌”，只是實現其功能歸位的一個重要方面。另一方面，居委會還要按照社會組織的規則運行，重新嵌入社會之中，這也是居委會重構的重要內容。只有實現居委會的重新“嵌入”，才能在實踐中擺脫“去行政化”后的“空心化”“邊緣化”問題。因此，實現居委會的重建和再造，不僅僅是“去行政化”，還要重新定位居委會的角色和功能。

樞紐型社會組織成為居委會重構方向。根據北京市《關于構建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》規定，“樞紐型”社會組織，是指由負責社會建設的有關部門認定，在對同類別、同性質、同領域社會組織的發展、服務、管理工作中，在政治上發揮橋梁紐帶作用、在業務上處于龍頭地位、在管理上承擔業務主管職能的聯合性社會組織。從這個界定上可以看出，“樞紐型社會組織”的特征之一就是其具有“中介”組織的功能，是社會整合的重要平臺。

雖然居委會作為行政末梢和自治組織的“雙重身份”造成了角色錯位和功能困境，但是，這種“雙重身份”也為居委會的重構開拓了思路。居委會要重新嵌入社會系統之中，恢復其社會組織屬性只是第一步，同時要充分利用居委會的“雙重身份”將其構建成社區“樞紐型社會組織”，扮演好“主持人”的角色。一方面，居委會是社區利益的“代表者”，負責為社區各主體提供表達經濟要求、社會需求和政治參與的渠道，搭建各類平臺和載體；另一方面，居委會也是基層治理的“支持者”，能夠整合社區資源，引導社區各類主體積極參與社區治理。［9］居委會成為“樞紐型”社會組織，不是簡單“去行政化”后與政府的脫鉤，而是要正確處理與政府的關系，實現由實際運行中的“領導與被領導”回歸至“指導與被指導”的關系；“樞紐”作用不僅僅是針對社區內社會組織的，更是指社區居民與政府溝通的紐帶；居委會作為“樞紐型社會組織”的目的和歸宿仍是調動居民參與積極性，實現社區自治。

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