政治資本：作為縣級人大代表的私營企業家

文/王龍飛

政治資本：作為縣級人大代表的私營企業家

文/王龍飛

近年來，私營企業家進入各級人大代表隊伍引起了海內外學術界的高度關注。既有研究認為，將私營企業家階層吸納進各級人大，通過制度化的渠道實現了對新興社會階層的吸納整合，這一切將最終改變“黨委揮手，人大舉手，政府動手”的政治體制格局。但是，這些研究忽略了各級人大國家權力機關的地位一定程度上停留于規范層面上，在實際政治生活中，基層人大本身在實際的決策權和人事權方面的功能是有缺陷的。因此，在縣域治理中，通過當選縣級人大代表便直接實現本階層的政治輸入與輸出是缺乏現實依據的。對我國人大代表中的私營企業家從事代表活動的狀態進行細致觀察，探究其背后深層次的政治社會效果，是有關基層民主發展與治理穩定的重要課題。

縣域治理中的政企關系

縣域治理中的政企關系是企業家階層進入縣級人大的結構背景，從根本上制約著私營企業家人大代表的履職意識和行為模式。在當前的政治體制和經濟制度下，縣域治理中的政企關系主要包括以下三個方面的基本特征：

（一）企業重要的發展資源掌控在地方政府手中

地方經濟中幾乎所有的關鍵性生產要素，如土地、資金、項目審批、政府補貼、勞動力政策等，基本上都控制在縣級以上的地方政府手中。利用手中掌握的關鍵性生產資源和隱性的制度資源，地方政府對其轄區內的市場和企業具有決定性的影響力。企業家無法單純依靠對市場的精準把握來經營企業，這就決定了當前中國的私營企業家階層對地方政府的依賴性和對地方政治資源的需求。

（二）錦標賽體制下私營企業與地方執政者利益的一致性

改革開放以來，執政黨一直強調以經濟建設為中心，多年來對各級地方官員的晉升考核，事實上主要是圍繞地方經濟增長的數據來進行，經濟建設在官員的政績中具有決定性意義。雖然地方政府掌控著關鍵性的經濟資源，對企業的生死存亡具有決定性的影響，但是，地方執政者的政績和地方財稅也高度依賴當地的私營企業，雙方具有高度的利益一致性。這種利益一致性為私營企業家階層進入縣級人大，獲得體制內的正式身份提供了現實的經濟社會基礎。

資源獲取：私營企業家爭當人大代表的一大動機

對于多數私營企業家尤其是中小企業家來說，當選人大代表為他們打開了一個獲取政治和經濟資源的大門，這是他們爭當人大代表的一大動力。

（一）接觸領導人的平臺

按照政治慣例，在地方各級人大中，地方政權主要的領導人和政府關鍵部門的領導人基本上都是人大代表。這樣，每次召開人大全體會議或者是常委會議，就成了本地政權領導核心的集會，不僅有一府兩院和政府要害部門的主要領導，還包括一些重要的市直部門和垂直管理部門的領導人。這樣規模的地方領導人集會，在一個縣級轄區內是非常難得的。

而且在人代會期間，這些領導人和其他行業代表一樣都是按照選區劃分小組的，這種代表分組方法使得私營企業家在開會期間得以與政府官員近距離接觸。通過會議期間的正式接觸，私營企業家得以認識作為一個普通商人無法接觸到的地方主要官員，在相識之后才得以繼續深入交往，培養私人交情，為獲取各種優惠政策和制度資源打下基礎。

（二）保護傘

人大代表的身份使私營企業家可以間接獲得各種經濟利益和對投資的隱形保護。除此之外，當選縣級以上的人大代表還可以為私營企業家提供直接的保護，這就是縣級以上人大代表所享有的司法豁免權。為了保障人大代表更好的行使代表職權，我國憲法規定，縣級以上人大代表未經同級人大常委會批準，不得采取司法強制措施。這一規定在現實當中演化成為許多私營企業家對個人違法犯罪行為的保護傘。私營企業的很多經濟活動都存在著“打擦邊球”的現象，在這樣的現實之下，這個不經同級人大常委會批準不得采取司法強制措施的豁免規定對這些私營企業家的保護意義是不言而喻的。

（三）個人榮譽與企業無形資產

人大代表的身份對于私營企業家本人來說，也是一種社會身份認同的榮譽。僅僅有錢而沒有其他官方榮譽頭銜，在國人心中似乎成功總是不夠完滿，因此，坐擁財富之后，想要追求更高的社會榮譽和政治頭銜幾乎是每個企業家必然的選擇。企業家的人大代表身份也會外化為企業的一種無形資產，增添在市場交易中該企業的信用值。

體制縫隙與關系運作：私營企業家如何當選縣級人大代表

當前中國私營企業家參選人大代表具有明顯的私利傾向的參政動機之所以能夠實現，與我們當前的政治體制縫隙和中國特殊的關系社會運作有很大關系。

（一）代表制的體制縫隙

我國代表制度為私營企業家利用人大代表身份謀取個人利益的第一個體制縫隙就是當前代表兼職制的規定。各級人大代表在擔任代表期間不需要離開原來的本職工作崗位，專職從事代表工作。這樣的兼職代表制允許各級人大代表將自己主要的精力和時間投入其原來的工作而不是代表工作，為私營企業家不耽誤本身的企業經營活動而謀取人大代表身份提供了可能。

第二個體制空隙是當前受控的代表產生機制。我國當前的基層人大代表選舉依舊是一種動員式的受控選舉，代表的產生一定程度上取決于地方政府的組織安排，這導致私營企業家即便沒有什么民意基礎也一樣可能在組織的安排下當選。

（二）關系運作：上提與下推

代表制的體制空隙為私營企業家操縱選舉提供了制度基礎，但是，能否成功運用這個空隙當選，取決于企業家個人的關系運作。當前中國地方人大代表選舉的實際運作過程，決定了想要當選人大代表的私營企業家必然需要與當地政府建立內部關系。我們將當選縣級人大代表的私營企業家按照其關系運作的模式劃分為兩種基本類型。

一種是“上提型”，即由縣級政權的主要領導人或者是上級政府的領導人提出要給某位企業家人大代表的名額，本級人大按照領導人的建議去安排該企業家的當選。在這種關系運作模式中，私營企業家一般是利用自己與縣或者市里能夠對縣級人大代表的選舉產生實際影響力的領導人的私人關系。關于上級領導人提名讓某個私營企業家當選人大代表，還存在一種情況，就是作為招商引資的優惠條件之一。無論是憑借與領導人的私人關系，還是作為招商引資的交換條件，這種經由上級重要領導人提名的私營企業家一般都可以順利當選。

第二種關系運作模式可以稱為“下推型”，即利用選舉名額的雙重操作模式，私營企業家通過其所屬的街道辦事處或者鄉鎮確定為代表候選人，最后當選人大代表的類型。在確定了各個行業的代表比例之后，縣級人大常委會將具體的人選提名落實工作交給各個街道人大工作室或者鄉鎮人大。因此，各個街道或者鄉鎮的領導班子在本選區的具體候選人提名上有較大的決定權。

并不是所有的私營企業家都有機會與縣市級領導建立私人關系從而獲得“上面的關照”。因此，對于絕大多數中小私營企業家來說，他們就需要謀求與其所處的最基層的政府或者部門搞好關系，利用他們手中掌握的代表候選人提名權使自己擠進人大代表隊伍。與鄉鎮和街道辦事處搞好關系的方式不同于跟上級領導人建立私交，私營企業家較少把關注點放在鄉鎮或者街道辦事處領導人的個人身上，而是更多采用為當地社區或鄉鎮多做貢獻的形式，展現一個企業高度的社會責任感。在這種關系運作中，私營企業家以幫助基層政府和社區分擔一部分公共服務來換取推薦為縣級人大代表候選人的資格。

制度錯位下的參政議政：私營企業家代表的履職

當前我國縣級人大在基層治理中的職權虛置和代表制度的偏差，決定了我國私營企業家當選縣級人大代表后，其所謂的積極履職依舊難以擺脫走形式、走過場的窠臼，積極參加各種活動和踴躍發言的熱烈表現，無法掩蓋真實利益表達的缺失。

（一）提案、意見和建議的失真

仔細檢視當前縣級人大中私營企業家的提案和意見建議的內容就會發現，不管是正式的提案，還是比較隨意的意見建議，很多都不符合真實的代表制民主機關利益表達和權力監督的要求。提案和意見的內容不是大而空的號召，就是太過于私人化和具體，變成了生活瑣事，根本上升不到政策層面。

通過對縣人大代表意見建議的資料匯編的分析，可以發現這種提案和建議內容口號化和私人化的傾向在縣級人大代表中具有普遍性。其實私營企業家在個人生產經營和生活中感受到的問題，未必都是非政策層面上的私人問題。相反，多年經營企業的經驗使其更容易發現當前國家政策或者法律規定中脫離實際或者不合理的問題，諸如信貸政策、勞動法、合同法的不合理之處，但是他們往往不會在作為代表的履職中將這些問題反映出來。正是由于地方人大在地方治理體系中權力的虛置，許多私營企業家便在提意見建議時將發現的實質性的體制和政策問題隔離起來。

（二）被動配合：開會、視察、調研活動

除了向人大提交提案和意見之外，當前縣級人大代表主要的履職活動就是每年一次的代表會議，閉會期間參加各種視察、調研和民主評議。所有視察和調研活動都是由常委會和相關部門組織的，視察和調研的對象以及內容也很少由代表提出和建議的，而是由人大常委會及其專門委員會決定，代表們處于被動配合常委會安排的局面。即便出席人大全體代表大會和常委會議，私營企業家代表大多也是按照主席團或者常委會的安排去投票、表決、發言和審議。

非制度化的利益表達與利益謀求

縣級人大代表中的私營企業家不愿通過提案和建議的正式途徑進行利益表達，并不意味著他們爭當人大代表之后，僅愿充當一個鼓掌舉手的政治花瓶。相反，他們進入縣級人大代表隊伍的直接動機之一就是使自己的利益需求能夠被地方主要領導人知悉，并且直接和間接地獲取各種經濟資源。

（一）利益表達的個體化

市場經濟發展到今天，中國的私營企業家群體早已成為一個獨立的社會階層，有著本階層獨立的經濟、政治和社會需求。隨著越來越多的私營企業家進入各級人大代表的隊伍，他們自然被視為私營經濟在正式政治系統中的利益代言人。但在實際的政治生活中，這些私營企業家很少有本階層利益代言的角色認同，也往往沒有和其他同為人大代表的私營企業家聯合起來通過人大提出動議的意愿。

面對一些體制性障礙或者不合理政策時，身為人大代表的他們大多不是通過行使代表職權向地方政府提出改革要求，而是以人大代表身份獲取的政治資源謀求領導人在體制或者政策之外為自己開個口子。一些私營企業家人大代表放著正式的提案和監督的職權不用，而拐彎抹角地尋求地方領導與政府部門的私人庇護，一方面是私營企業家階層組織程度低造成的，更深層次的原因還在于當前縣域治理的實際權力結構和政治現實。既然制度化的利益表達渠道不暢通，各種非制度化、非正式政治接觸就有了極大的發展空間。在與官員建立非正式的利益關系以影響政府政策實施的政治接觸中，各種越軌性政治參與行為難以避免。

（二）缺乏規范化互動的利益謀求

不少私營企業家當選縣級人大代表之后，利用人大這一廣闊的平臺，積極地與黨委和政府主要領導人以及政府各部門建立廣泛的聯系，為自己的企業發展謀取各種優惠政策和便利。但是這些利益的謀取，往往不是通過正式的制度渠道，不是以人大代表提案建議的形式獲得，而是通過與領導人之間的關系。除了向地方政府謀取關鍵性的生產資源之外，當私營企業與當地民眾以及職工之間發生沖突時，身為人大代表的企業家往往不是通過與相關主體之間利益互動的途徑解決，而是謀求利用政治資源去擺平這些問題。對非正式關系的依賴是一把雙刃劍，有時政府也會出于政治原因要求私營企業家在拆遷征地或者勞資糾紛中讓步。即便在企業家一方完全占據法理的情況下，私營企業家不愿為了一時的眼前利益破壞與地方政府建立起來的關系，在權衡利弊之下，他們一般會選擇滿足民眾不合理的要求。但是，無論是依靠政府施壓強力擺平民眾的抗議，還是屈從于政府的壓力做出妥協和讓步，都不是規范化的利益博弈過程。這樣的利益謀取與沖突整合是非制度化、不規范的，缺乏正式的各個階層之間的利益整合所具有的平衡社會資源分配，化解社會矛盾，維護社會穩定的功能。

結論

吸納私營企業家進入人大系統，很大程度上并沒有實現其利益表達的制度化，縣級人大不是縣域利益競爭和整合的場所。私營企業家當選為各級人大代表，確實實現了政治精英與經濟精英的聯合，共享整個社會的政治與經濟資源。但是這種聯合是非規范性的，私營企業家階層的利益表達與整合很少是通過人大系統這一正式制度渠道實現的，而是其利用人大代表身份為跳板獲得的在正式體制外與權力核心接觸的機會。制度化利益表達渠道的缺失一方面限制了私營企業家尤其是中小企業家階層政治參與的深度和穩定性，他們只能通過影響政治權力的掌有者為自己獲取一時的具體利益，其本身在政治決策體系中是無法直接發揮影響力的，所以其政治參與無法為整個階層的利益去調整不利于他們的體制弊端和政策失誤。

另一方面，由于缺乏公開的利益競爭場所，私營企業家階層的利益表達缺乏與社會各階層尤其是工人農民階層之間的規范化互動，是一種單向度的利益謀求，其利益的實現往往只要與地方政府實現互利即可，而工人農民等階層的利益則被忽略了。這就形成了一種政治精英與經濟精英聯合宰制以工農為主體的其他社會階層利益的基層治理格局，這是當前中國縣域治理所面臨的各種問題的根源所在。

【作者系中國政法大學政治與公共管理學院博士生；摘自《上海大學學報》（社會科學版）2016年第4期】