與政府構建新型政行關系努力培育和承擔公共職能
——對行業協會公共職能建設的思考

◎文/葉嘉國

與政府構建新型政行關系努力培育和承擔公共職能
——對行業協會公共職能建設的思考

◎文/葉嘉國

行業協會是一個行業內部各企業基于一定共識與利益訴求自愿結成的社會團體，是行業企業的利益共同體和文化共同體。行業協會的作用可用四句話概括：為行業發展指路，協調行業行動，維護行業利益，提供行業公共服務。由于企業為廣大勞動者提供飯碗，為政府提供稅收，為全社會提供生產資料和生活資料，作為以企業為會員的社會組織，行業協會在我國社會組織群體中固然有著特殊重要的地位，優先辦好行業協會應當成為我國社會組織工作的基本導向。當前，各地政府普遍對行業協會給予厚望，政府轉變行業管理和服務方式、轉移行業管理和服務職能，普遍期待行業協會能夠接力和發揮作用。筆者認為，行業協會要發揮作用，首先自我要得到充分發展；而行業協會自我要得到充分發展，首先是業務要盡快發展起來。那么行業協會的職能定位在哪里？行業協會的主打業務是什么？行業協會的資金和項目主要來自哪里？誰是行業協會的首要客戶？

一、行業協會首先要培育和承擔公共職能

近年來，行業協會的作用受到了中央和各地方空前的重視。根據中央深化體制改革、加強社會治理等有關精神，過去由政府承擔的大量行業管理和服務的公共職能要逐步轉移到行業協會，一些行業管理和服務的空白領域也需要行業協會來填補。可以說，政府對行業協會的需求是非常現實的、具體的、廣泛的。因此，行業協會應該（也可以說是必須）把培育和承擔公共職能放在首位，把政府作為行業協會的第一客戶。圍繞政府的需要及政府讓渡的公共職能來設計業務體系，打造拳頭產品，塑造公共職能。

應當看到，能夠承接政府精簡和轉移的行業管理和服務方面的職能，除了行業協會，沒有其他合適的替代機構。行業管理是社會管理的重要組成部分。每個行業都有眾多的企業和從業人員，聯系著眾多的家庭，行業管理絕非小事，能把一個個行業管理好，經濟發展和社會穩定就有保障的基石。當前，我國主要工業行業和商貿服務行業，由于各級政府精簡行業管理部門和人手、壓縮轉移對具體行業的管理職能和服務職能，很多行業已經出現管理真空。填補這些空白領域，不適合交由事業單位，更不可交由企業，除了行業協會，不可能有更好的替代力量。行業協會作為一個行業的公共機構，經過立法確權或政府委托、授權等形式，可獲得一部分公共權力，進而形成一部分公共職能；經過協會廣大會員集體協商、約定、認可和賦予一定的權力，亦可形成一部分公共權力，進而形成一部分公共職能；在長期服務行業內部廣大企業的過程中，行業協會若能獲得廣大企業的支持和認同，形成巨大的威信和影響力，基于權威亦可自然而然、順理成章地形成一部分服務型的公共職能。

特別應當看到，政府制定的產業政策和產業發展戰略，除政府機關外，只有行業協會最有條件推動落實。政府的主要職能之一就是制定產業和區域發展戰略、政策及規劃，做好頂層設計。然而這些政府文件能否得到落實，僅靠政府推動是有限的。政府除了搭建產業平臺、優化基礎設施、提供公共服務、改善投資環境等公共職能之外，不應該深入到具體企業，不應該直接動員企業，不應該介入微觀經濟活動。如果企業因為政府鼓動而導致投資決策失誤，將極大地影響到政府形象，并會產生企業與政府的矛盾。企業是否響應、是否參與，還需要行業協會來做工作。行業協會具備推動政策落實的一些重要條件，比如聯系著眾多的企業，熟悉行情產情，甚至熟悉單個會員企業的具體情況，具備市場意識和投資理性，能夠充分站在企業的角度思考問題，能夠獲得企業的信任，對行內廣大企業具有較強的影響力。行業協會在宣傳產業政策、引導企業響應產業政策、協調行業行動、促進信息互通、經驗交流、資源共享等方面，具有自身優勢。有些行業協會由于威信高、號召力強，幾乎是一呼百應，對推動政府政策的落實具有無可替代的巨大作用。正因為如此，近年來各地制定的產業政策和產業規劃，幾乎篇篇都有“扶持行業協會發展”、“發揮行業協會作用”之類的表述。

二、行業協會塑造公共職能應注意的問題

行業協會塑造公共職能要正確看待“去行政化”，構建新型政行關系。隨著各地認真落實“脫鉤”政策、深度推進“去行政化”，對行業協會與政府的關系，從過去各種各樣的觀點逐漸集中到了兩種主要觀點上。一種觀點認為，“脫鉤”就是要強化行業協會自我治理、自我發展，簡言之，行業協會既不依賴于與政府，又不依賴于企業，自己找門路，自己求生存。這種觀點的實質是主張行業協會“類企業化”。另一種觀點認為，行業協會作為行內企業的領頭人和代言人，要一門心思服務行內企業，堅持走企業路線，從企業中來，到企業中去。這種觀點實際想表明行業協會與政府的關系，就是脫離關系，不僅脫離行政關系，還要脫離業務關系，脫得毫無關系。筆者認為，“脫鉤”不是“脫離”，“去行政化”之后，政府與行業協會的關系進一步理順，有利于建立新型政行關系，這種新型關系就是使社會組織與政府從“傳統依附關系”變成“新型合作關系”，從“幫手關系”變成“客戶關系”。

行業協會要塑造公共職能，不能隨意從企業那里獲取資金。

行業協會不同于一般的社會團體，其行業性就是部門性、公共性，相當于一個行業內企業的公共部門、公共機構。縱然服務企業是行業協會的根本出發點和依歸，但如果行業協會服務企業的職能屬于公共職能，所需資金就不應該直接來自企業，而應該來自公共資源、特別是由企業繳納稅收所形成的公共收入——政府收入。如果行業協會把企業作為實現公共職能所需資金的主要來源，承擔行業指導、監督、協調、服務等公共職能主要靠對企業收費、企業捐贈或自營收入維持運作，不僅會給企業造成新的負擔，亦會影響行業協會的形象與權威，會使企業誤以為行業協會是“二政府”。

政府掌握的財政資金，應當成為行業協會行使公共職能的主要經費來源。從國際上看，政府通過征收稅費、國有資產經營收入、出租出售政府資產、博彩收入等各種渠道獲取的收入，主要用于保障公共職能的行使。在我國，行使公共職能的主體包括政府、事業單位和部分社會組織。

在這部分社會組織中，行業協會是最主要的公共職能承擔主體，是行業管理和服務這一公共職能的主要擔當者之一。行業協會如果積極承擔行業管理和服務的公共職能，應該從政府那里獲得相應的財政資金。從發展方向、發展趨勢及各地的具體做法來看，政府以購買服務的方式，或者通過委托、授權的方式，支持行業協會承擔部分行業管理和服務的職能，并由此向行業協會給予穩定的財政經費支持，必將成為一種常態。那些在承擔公共職能方面行動早、熟化程度高的行業協會一定會贏得先發優勢，成為政府重點資助的對象，并且在政府的扶持下承擔更多的職能、發揮更大的作用。一些行業協會與其到處找項目、找資金、找出路，還不如緊密對接政府轉移職能，積極承擔行業管理和服務的公共職能，從政府收入中獲取穩定的資金供應。

三、行業協會培育和承擔公共職能的主要方式

行業協會適應政務執行的需要，與政府對接合作、履行公共職能的內容和形式十分豐富。政府許多非執法性質的事務，原則上均可交給有條件的行業協會承擔，或讓行業協會參與承辦。筆者經歸納總結，認為行業協會培育和承擔公共職能的主要方式有以下五種。

提供決策信息服務。決策信息泛指對地方黨委、政府經濟社會決策有重要參考價值的各種信息、情報，如跨國公司投資信息、國外產業轉移信息、重大商業項目選址信息、重大科技成果轉化信息、國內外行情產情社情變化等，都是決策信息。地方政府制定產業政策、行動計劃和工作方案，非常需要及時準確的決策信息。行業協會通過自己的渠道，容易獲得一些地方政府難以獲得的行業信息，若能及時供給地方政府，對促使地方政府迅速做出決策部署意義重大。近年來，一些行業協會積極向所在地政府提供重要產業信息，對當地規劃建設產業園區和部署招商引資行動、特別是實施精準招商起到了至關重要的作用。開展決策咨詢研究，是行業協會提供決策信息服務的最高形式。所謂決策咨詢研究，是指為地方黨委政府制定政策、做出決策提供參考意見和建議的應用研究活動，相當于為決策者提供外腦支持，這種信息服務活動從一般信息收集和加工處理的較低層次上升到規律認識、對策原創、戰略顧問的最高層次。近幾年，我國行業協會承擔地方政府委托的區域和產業發展戰略研究、發展規劃研究、各種產業問題專題調研等決策咨詢研究課題越來越多。一些行業協會還主動開展決策咨詢研究，向地方黨委政府提供決策咨詢研究報告，積極為地方經濟建言獻策，一些行業協會已經成為地方黨委政府的一種新型智庫。

化解行業矛盾。隨著政府進一步壓縮編制和精兵簡政，政府的主要職能將集中于宏觀決策與管理，集中于基本公共服務的供給。政府因人手和管理方式的限制，不可能參與到大量的社會矛盾化解工作之中。特別是面對巨大的企業群，由政府來主導化解行業矛盾是完全不可行的。行業協會應當義不容辭地擔當起行業的協調員和行業矛盾的處理器。當前，每個行業都存在各種各樣的矛盾，如勞資之間的矛盾、股東之間的矛盾、企業與客戶之間的矛盾，企業與地方政府的矛盾，等等。有些企業、特別是大企業，因為內部矛盾重重，經營發展受到極大的影響，直接削弱了企業內聚力。很多企業的內部矛盾、特別是股東之間的矛盾，不能通過司法渠道圓滿解決。行業協會從企業中來，對當地同行企業的動態掌握得的比較充分，熟悉一些企業的創業史，做企業工作有自己的優勢。政府要積極發揮行業協會化解行業矛盾的作用，行業協會在化解行業矛盾方面更要作為重點業務發展。有條件的行業協會可內設行業矛盾調解機構或法律服務部門。

承擔行業指導職能。所謂行業指導，就是對行業發展和行業運行提供參考意見，使行內企業了解市場現狀與趨勢，明確發展方向和應對措施，增強信心、把握機遇、注意風險、少走彎路。重視行業指導是我國經濟管理的傳統。長期以來，一些持自由市場主義觀點的人士對加強行業指導提出質疑，認為沒有必要，認為企業作為市場主體，能夠主動識別市場機遇與風險并能夠采取相應的措施。事實上，只有部分企業戰略意識較強，對市場反應靈敏，行動迅速，有能力實施戰略調整和轉型；相當一部分企業戰略意識淡薄，對市場環境反應不夠靈敏，行動遲緩。由于沒有行業指導，一些處于發展轉型期的企業對宏觀經濟環境和市場整體狀況無法準確把握，做出了錯誤的判斷和決策；一些處于發展轉型期的企業對調整發展戰略猶豫不決，錯失了戰略調整和轉型發展的最佳時機。在我國，行業指導絲毫不能放松，只是應當改善行業指導的方式，變政府行政指導、直接指導為委托、授權行業協會進行專業指導、交流提醒，提高行業指導的專業性、科學性。

協調行業行動。作為行業組織，協調行業行動應當作為行業協會最核心的公共職能之一。這項職能的具體內容有四個方面。其一是為尋找機遇和應對挑戰，協調同行企業加強合作、抱團取暖；其二是組織同行企業共同對接參與國家和本地的經濟社會政策和發展戰略、發展規劃；其三是組織同行企業開展公益活動，踐行企業社會責任，塑造全行業的整體形象；其四是針對行業不當競爭、惡性競爭之行為，牽頭制定實施行規行約，促進行業自律，加強行業監督。當前，我國企業、特別是工業企業面臨兩大突出壓力。一是轉型升級的壓力。筆者調查珠三角一些工業企業發現，很多企業對轉型升級比較茫然，以機器人應用和生產制造數字化智能化為核心的新一輪技術改造推進緩慢，技術創新的動力和能力普遍不足。受要素成本上升、用地條件局促、節能減排等壓力，新一輪產業轉移勢在必行，但很多企業對是走是留猶豫不決。在產業轉型升級、應對經濟下行壓力、對外尋覓貿易和投資機會等方面，亟需行業協會出面協調行業行動，帶領企業走出去尋找理想的投資目的地，協調產業承接地做好園區規劃建設、管理、服務和招商工作，支持企業抱團轉移，促進產業承接地與產業轉出地之間加強區域經濟合作。同時，加強技術改造、智能工廠建設、兩化融合、四新經濟發展等試點示范，以點帶面促進產業轉型升級。二是本國企業“走出去”面臨的越來越多的貿易壁壘和各種不確定因素。廣大企業迫切需要行業協會協調企業采取集體行動，加強與政府溝通，協調立場和對策，共同應對國際貿易壁壘，維護本國企業及會員企業的利益。

開展行業公共服務。由行業協會承擔行業公共服務，已經成為行業協會增強服務能力、增強自身生存和發展能力的重要渠道。行業公共服務類型多樣，空間極為廣闊。目前，我國行業協會開展行業公共服務的主要形式集中于以下四種。一是為行業發展提供投資經貿商務公共服務。主要形式是搭建投資、經貿、商務促進平臺，如舉辦產業技術論壇，經貿投資洽談會，展覽會（交易會）、專業市場等；以行業協會的名義集資共建產業園區，并直接負責產業園區的管理和服務。二是為行內企業提供技術創新公共服務。主要形式是搭建產學研合作平臺，促進創新資源整合利用，促進行業共性技術研發、推廣應用和成果轉化。三是為行內企業提供融資公共服務。主要形式是搭建融資服務平臺，促進銀企對接融資合作，促進創業投資（風險投資）。四是為行業發展提供教育人才公共服務，主要形式是與高校、中等職業學校及企業合作，開展協同育人。

四、對行業協會對接政府業務、承擔公共職能的幾點建議

增強主動意識，主動圍繞政府工作計劃開發業務。行業協會要主動對接政府重大戰略、重大工程、發展規劃和年度工作計劃，首先圍繞政府決策部署開發業務和策劃項目，側重對接政府工作計劃中任務艱巨、政府執行力不足、但卻是行業協會自身優勢所在的環節。行業協會應當主動與政府溝通，積極向政府表明自己參與政府計劃的真誠意愿和具體措施，積極創造條件，爭取政府把部分任務交給自己，爭取把自己提出的工作方案或項目建議，寫進有關產業發展規劃或政府年度工作計劃。

增強客戶意識，堅持現代項目管理和運作規則。行業協會要學會與政府建立新型客戶關系，政府作為行業協會的客戶，與其他類型的客戶一樣，所委托的任何業務都應當盡可能項目化，強化客戶意識，遵循項目規則，按照現代項目運作模式和定價規則確定項目經費、操作規程和品質要求。行業協會與政府對接合作，一開始就要注意塑造和保持一種正式的、合同約定的客戶關系，逐步形成一種慣例，不要保持一種不確定的、非正式的業務關系。有些行業協會覺得為政府辦事是莫大的光榮，不好意思按項目報價，長期為政府效力，卻沒有獲得任何政府資金。例如，有些行業協會長期為地方招商引資，卻沒有從政府那里獲得任何招商經費，這種做法只會把自己搞得非常被動。應當意識到，政府資金就是用于各種公共職能，凡是屬于公共職能范圍，都應當盡力爭取政府資金。像“協調行業矛盾”這類不易項目化的事務，行業協會應當主動與政府溝通，爭取政府部門以服務外包的形式，在部門年度經費預算中每年固定安排一筆資金，專門用于資助本會協調處理行業矛盾。

增強專業意識，提高處理公共事務的水平。行業協會要爭取政府項目，處理類似于政務的公共事務，必須提高專業水平。在決策信息服務、決策咨詢研究、行業指導和行業協調等方面，要參考借鑒政府工作模式、要求和工作方法，建立專業化的業務管理和運作體系。例如，在決策信息服務和決策咨詢研究方面，要參照政府調研的方法和調研報告的行文風格。又如，在撰寫行業指導文件方面，要參照政府制定行業指導政策的基本流程和做法，在行業指導文件的寫法上，要參照公文寫作格式。總言之，一個行業協會要真正成為政府用得上、信得過的合作伙伴，要成為行內企業尊重和信賴的領頭人，必須嚴格訓練自己的員工隊伍，把自己的員工塑造成具有類似公務員政治素質和業務素質的人才。現階段，行業協會承擔公共職能的能力普遍比較弱，行業協會培養公共職能之能力，需要漫長的積累，要認真制定本會培育公共職能、培養專業人才發展規劃，按計劃持續推進專業知識積累、信息系統支持和政務型人才培養。

增強規范意識，力爭成為政府信得過的合作伙伴。當前，行業協會不能獲得政府充分信任、不能承接政府轉移職能、不能贏得行內廣大企業尊重和擁護的一個主要問題，是行業協會內部建設和管理的規范化程度過低。例如，很多行業協會沒有嚴格的規章制度和工作規程，諸如民主管理、內部監督、文檔保管、信息安全與保密、財務、人事和業務等各種管理制度，都沒有建立起來。有些行業協會對政府文件資料、本協會的文件資料、項目資料、會員企業資料亂扔亂放、隨便處置，對接觸到的行業敏感信息隨意外傳，這樣的組織機構完全不具備承擔公共職能的基本資質。行業協會一定要強化政治意識、法律意識、規范意識，以政府機關為標桿，加強內部建設，狠抓內部治理和規章制度建設，構建規范、完善的內部組織體系、規章制度體系和業務管理體系。

增強嚴謹意識，樹立嚴謹的公共形象。這里所講的嚴謹意識，是指行業協會在行使公共職能的過程中一定要謹慎行事，給政府、行內企業和公眾樹立一種嚴謹的形象。行業協會若承擔政府委托項目及授權承擔部分行業管理職能，以及自行撰寫和面向會員企業發布的行業發展、行業自律指導性意見，一定要加強與政府部門的溝通與協調，在一些重大問題、敏感問題上多征求政府部門的意見，所提出的各種措施和建議一定要實事求是，廣泛征求意見，認真推敲文字表述，要切實經得起檢驗。要堅持社會利益、行業共同利益為重，不要隨意發表各種觀點和主張，嚴禁為少數企業代言，絕對不可被個別企業、個別勢力所利用。在履行公共職能的過程中，要始終秉持柔性原則、公益原則和服務導向，不管有無獲得行政授權的情況，均不可對任何企業指手畫腳、狐假虎威，不得隨意收費，嚴禁擅自曝光或處罰企業，堅決避免出現“二政府”現象。

（作者單位：廣東省社會科學院）