確權確地之下的新人地矛盾
——兼與于建嶸、賀雪峰教授商榷

文/郎秀云

確權確地之下的新人地矛盾
——兼與于建嶸、賀雪峰教授商榷

文/郎秀云

近年，農地確權成為學界的討論熱點。以于建嶸為代表的主流觀點認為，確權是農村土地改革的基礎，是適應更大規模重組農村要素的現實要求，是土地流轉的前提。賀雪峰認為，農地確權既無必要也無意義，將導致“反公地悲劇”，應當慎行。陶然認為，當前農地確權方式成本高，收益有限，且可能激化矛盾，增加農業現代化的潛在成本。筆者認為，爭論是否要進行農地確權已無意義。需要進一步探討的關鍵問題：“確權確地”引致農地權利發生了哪些變化，是不是農地確權的最優方式？如果不是，是否還有更為合適的選項？如何完善農地確權方式？筆者根據近期對豫東地區一個村莊的調研，對上述問題給出自己的回答。

Z村確權確地引發的新人地矛盾

Z村，隸屬于河南省商丘市Z鄉，位于黃河下游的黃淮海平原地區，現有人口1100多人，200多戶，共分3個村民小組，耕地面積1300多畝，人均耕地1.2畝，屬于典型的人多地少村落。該村距離鎮中心大約五六公里，距離市區約20公里，因城市建設征地而產生的建設用地流轉和增值與Z村幾無關系。耕地全是旱地，土壤肥力較高，主要種植小麥、玉米、大豆、花生和果樹等。村民收入主要來源于打零工、農副業等。

Z村于1980年開始推行包產包干到戶。為了保證公平，生產隊作為土地發包方，對全部耕地按土壤肥力、地形地貌等劃分等級，平均分配給戶籍人口。1984年，根據人口變化情況進行了一次小范圍土地調整。1998年二輪土地承包時制定了新的分地規則：一是只有常住人口才有資格承包，多年在外地打工的村民的承包地被收回。二是結合計劃生育政策規定，第一胎子女享有承包地，二胎年滿7周歲、三胎年滿14周歲享有承包地，四胎及以上不分配給承包地。2014年11月啟動土地確權。

1998年以來，Z村人口變化很大，擁有村莊成員權而不擁有承包地的人口為243人，占總人口的22.1%，包括土地二輪承包以后嫁入的婦女、新出生的人口、新遷入的人口和二次承包時沒有分到土地的外出打工者和超生人口。土地在家庭、人口之間的分布出現了新情況，大約1/3的家庭擁有超出平均數的承包地，1/3的家庭擁有平均的承包地，1/3的家庭承包地低于平均數。在累積了許多隱性人地矛盾的情況下，確權非但沒有減少地權沖突，反倒激發了潛在的地權矛盾。圍繞著按照什么規則確權，應該確權給誰，引發了村民之間、村民與村集體、承包者與經營者之間的矛盾乃至沖突。

（一）農戶爭奪土地承包經營權的沖突

1.死者與生者的承包權矛盾

家中添丁的農戶認為，“活著的人要吃飯，死人不能搶了活人的飯碗”。而家里有人過世的農戶堅決不退地，“分地三十年，生不補，死不退，這是國家的政策”。

2.“有地的市民”與“無地的農民”承包權矛盾

1998年以來，Z村有40多人因招干招工、大學畢業就業和當兵提干等原因進城落戶。無地少地的農戶認為，“城里人和農村人爭地，不公平”。而“有地的市民”不愿交出土地，拿出《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014 ］ 25號）為依據，“現階段，不得以退出土地承包經營權作為農民進城落戶的條件”。

3.出嫁女和嫁入媳的承包權矛盾

二輪承包以后出嫁的女兒還保有承包地，而嫁入的媳婦卻沒有分得土地。在村民看來，嫁出去的女兒，應該去夫家享受權益，不能與娘家人爭土地、爭飯吃。娶進來的媳婦也不可能再回到娘家種地，應該把嫁出女的土地承包權收回，分給嫁入的媳婦。

（二）家庭承包權和集體土地所有權之間的矛盾

1.承包人口固化和集體保障新增成員生存權的矛盾

比如村民陳某，1996年結婚，婚后夫妻二人到內蒙古煤礦打工。1998年二輪土地承包時，因常年在外地打工，夫妻二人都沒有分到承包地。婚后二人育有兩個兒子。2000年陳某一家返回Z村，由于村中沒有多余的機動土地可供調配，一直沒有獲得承包地。目前，陳某耕種已去世的祖父的一畝承包地。他多次找到村組要求分地，“我是這個村的人，你總不能不讓我活下去吧”，但都沒能得到很好的解決。與之相對，同組村民張某，在土地二輪延包后，兩個女兒先后出嫁，老母去世，兒子研究生畢業后在大學教書，張某老兩口隨兒子進入城市生活10多年了。現在家里還有6個人的土地，以500元/畝/年轉包給村里的無地農民，同時享受國家97元/畝/年的農業補貼，現在農地確權，他堅決反對調地。

2.承包地細碎化和集體組織土地整理、合作經營的矛盾

Z村的耕地碎片化嚴重，每家擁有2～5塊土地，每塊土地的面積介于0.3～3畝。確權確地把農戶的家庭承包經營權固定到二輪承包時的具體地塊，“在新證上，有家庭成員、土地面積、每塊地詳細位置、詳細坐標，每塊地都有一個地籍編號”。這實際上固化了土地細碎化的狀態，給耕者帶來很多不便，依靠農戶間自發流轉形成連片耕作困難重重。集體組織對此感到無能為力，村委會主任陳某說，“土地確權到戶，農戶說了算，只要有一戶人不同意，土地流轉就要打‘死結’，更別說興修水利工程和搞合作經營了”。

3.承包期的長久化和集體發包權的矛盾

中共十八屆三中全會通過的《決定》要求“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”。《物權法》第126條規定“承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包”。這意味著二輪土地承包關系還可以依法延續，一批特定的承包者將長久占有固定的耕地。“長久”到底是多久并不明確，有專家和地方政府官員解釋為跨越承包期限的長久不變，這在事實上就消解了集體組織的發包權。

（三）家庭承包權和經營權的矛盾

1.承包者的自由流轉權和集體組織成員優先權的矛盾

在政策的設計者看來，確權把承包權劃定給二輪承包時的農戶，無地、少地的農戶可以通過土地的流轉，獲得經營權。但是在Z村，這種政策構想似乎不能實現。前些年，外出打工的大多數農戶把承包地流轉給親戚、鄰居等本村村民耕種，流轉補償金一般為300、400元/畝，最多不超過500元/畝，有的甚至是零地租。2010年以來，有6家外來大戶到Z村租地種菜、種瓜果，地租出到1100、1200元/畝，農戶紛紛把已流轉出去的土地收回再出租給外來大戶。原來租入地的農戶也感覺“租金太貴”“租不起地”，不少農戶紛紛效仿把自己的承包地也流轉給外來的大戶，外出打工。目前流轉給外來大戶的土地高達66.7%。

2.地租侵蝕利潤的矛盾

在政策的設計者看來，確權在保持承包權長久不變的前提下，可以放活經營權，農民可以通過經營權流轉，“既拿地租，又掙工資”。一些地方政府還制定了土地流轉最低保護價，把推高地租當成政績。然而，強化對承包者利益的保護，增加了耕者的土地成本，傷害的是耕者的利益。在Z村，種糧的畝年均純收益只有200元左右，而目前地租已高達1200元/年，是種糧收益的6倍。村里66.7%的土地不是用于主糧的生產，而是用于果蔬種植。

確權確地的負面效應

1.確權確地無益于無地、少地農戶和在耕農戶的利益增進

農地確權初衷之一是為了保證農民土地不流失，有最基本的生存保障，讓農民加大農業投入，增加收入。然而在Z村，我們看到的卻是有悖于這種初衷的結果：其一，出現了大量的無地農民。其二，確權后，承包戶的土地處置權擴大，土地流向地租高的工商大戶，弱勢的小農、無地的“農民”和真正的純農戶被擠出了農業生產領域。其三，損害了在耕農戶的利益。

2.影響了農業的規模化經營，危及糧食安全

農地確權初衷之二在于，通過土地承包權的物權化及建立在其上的經營權流轉制度，來促進土地的集中和規模化經營。然而，在沒有進行土地合并、整治和重劃的前提下，直接根據現狀推進確權確地，并賦予承包者對特定地塊的近乎所有權的承包權，就從制度和法律層面鎖定了零碎、插花、不連片的農地占有格局。做大的個人承包權加劇了耕者整合細碎化土地產權的難度，租地越多，擁有地塊數量越多，并不能獲得成片的土地：愿意流轉土地的農戶和不愿意流轉土地農戶的土地交錯，抬高了土地流轉的成本，不利于土地規模經營。此外，強化對承包者利益的保護，會導致地租虛高不下，種糧虧本，加劇農地“非糧化”“非農化”，危及國家的糧食安全。

3.土地集體所有權的虛化，引發鄉村治理危機

盡管土地集體所有制存在著很多缺陷和不足，但對鄉村社區而言，集體所有制可以確保社區范圍內人人享有土地承包的平等權利，較好地解決農業公共產品供給不足的問題，還可以整合利用土地資源，通過發展規模經營來提升農村土地資源的利用效率。確權之后，集體土地所有權雖然并未廢除，但村集體組織已失去了對集體土地的發包權、處分權和收益權，喪失了維護集體成員權益的能力，失去了整合社區資源的經濟基礎，組織村內的基礎設施建設和公共產品幾乎不再可能，共同生產和生活事務無法解決，鄉村治理陷入困境。

調整確權方式與完善配套改革的對策建議

1.先調平了再確權

我國農村存在較大的地區差距，沿海富裕城郊地區和內地貧困地區的農民，對土地承包經營權改造的期待有著很大的差異。沿海富裕城郊地區的農民對于土地的生存依賴已大為降低，對于農地使用權轉讓、抵押的要求日益增強；而在較為貧困的農村，社會保障水平低層次、低水平，非農就業機會不充分、不穩定，農地仍是農民基本生存的依托，耕者有其田仍然是大多數農民的基本訴求。即使是在同一村莊，由于職業和收入的社會分化，農民對農地制度改造的訴求也不相同，離農“農戶”希望獲得土地財產權，在耕農戶希望獲得的是生存保障權。基本生存權是不能被剝奪的，這是社會公平的基礎。強化對農戶的土地財產權保護是必要的，但一定要以保證無地、少地農民的生存保障權為前提，這是農地制度改革的底線。在確權過程中，應充分尊重群眾意愿，在落實“長久不變”之前，對土地承包關系進行一次調整。

2.先進行土地整理再確權

產權明晰不足以促成農地的規模經營，確權確地并不必然引致土地集中，甚至會妨礙土地集中。確權確地需要土地整理措施的跟進。在確權之前，應成立專門機構，有組織地進行地塊合并、調整、成片整治，根據實際需要大力修建農道、興修水利等，形成符合農業現代化要求的農業基礎設施，在此基礎上再進行農地重劃和確權，以利于機械化作業、規模化經營。

3.戶籍制度和社會保障制度的配套實施

在土地承載的生存保障功能沒有卸載的情況下，貿然地強化土地承包經營權的財產化是危險的。讓農民帶著土地財產權進城看似在保護農民的利益，卻會以產生大批的無地農民為代價。只有以社會保障替代土地保障，剝離農地承載的生存保障職能，農地才能最終成為農民的財產權。正確的政策導向應當是推動戶籍、社會保障、公共服務、就業等相關制度的聯動配套改革，使有能力并長期在城鎮務工經商的農民工及其家屬平等享受城鎮的基本公共服務，鼓勵享有城市社會保障的承包者把承包權讓渡給留守農戶擴大農業經營規模，這才是我國發展現代農業和縮小城鄉差距的道路和方向。

4.建立多樣化的農地退出機制

根據承包戶的分化情況，建立多樣化的承包權退出補償制度。對于戶口遷出集體，在城鎮落戶有穩定收入、享有城市社會保障的承包戶，應無條件退出承包地；對于戶口留在集體的非常住人口，鼓勵自愿市場化退出，給予相應的經濟補償；老年等喪失勞動能力的離農農民，自愿退出承包權的，參照當地城鎮最低生活標準適當給予養老金等退地補償。

5.改革農業補貼制度，調控土地租金，保護耕者的利益

當前種糧農民直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼政策，均是按承包面積直接發放給承包戶。在承包者和經營者分離的情況下，出現了“拿補貼的不種糧、種糧的拿不到補貼”的問題。錯位的補貼政策非但沒有補貼出農民種糧的積極性，反而會傷害到務農種糧者的利益。當前，應以土地實際經營面積或對國家的糧食貢獻為依據進行農業補貼的發放，給予務農種糧者更多支持和保護。承包者流轉出土地，應該得到適當的經濟補償，但不應由耕者承擔。耕者作為公共產品的提供者，不應該支付高額的地租。

6.探索集體所有制新的有效實現形式

土地集體所有制不但是歷史財富和現有的法律制度，還是在市場經濟中處于弱勢地位的分戶經營的農民走向合作經營、規模經營的制度保障，不應徹底否定或者虛置。今天，農民自愿、自主進行的土地股份合作制和土地信托制經營，在產權清晰基礎上，以土地或者出資入股等方式將生產資料集中起來，實行集體合作經濟。這些探索破解了當前農村發展中面臨的三大難題——一是破解了土地細碎化和產出能力低下的難題；二是破解了土地流向工商資本，排擠農民的難題；三是破解了缺乏經濟基礎的“空殼村”的治理難題。

7.鼓勵多樣化的農地確權方式

相較于“確權確地”，“確權確利不確地”已顯示出優勢。“確權”，即確認現有的實際集體人口按份額共有集體土地；“確利”，即確定每年參與土地收益分配的具體方式；“不確地”，即不將具體的地塊分到農戶。“確權確利不確地”更加能夠保障集體成員權，滿足農民對公平的訴求；能夠減少耕地流轉成本，推動規模經營；還有利于公共事務的建設和鄉村治理的改善。對于這類確權方式的合理性應該實事求是予以肯定，對其實施范圍也不應加以嚴格限制。

（作者系復旦大學馬克思主義學院副教授；摘自《探索與爭鳴》2015年第9期）