論“小官貪腐”問題的體制與機制根源
——以鄉村治理制度為中心

文/周慶智

論“小官貪腐”問題的體制與機制根源
——以鄉村治理制度為中心

文/周慶智

“小官”之謂乃社會俗稱，正式稱謂是指具備公職身份的“基層干部”，本文所言“小官”，既指正式制度中的鄉鎮基層干部，也包括基層群眾自治組織中的“村官”。本文從“小官貪腐”的體制根源問題入手，對鄉村治理中因制度異化所造就的小官貪腐群體進行制度分析。

“小官貪腐”的制度根源

有學者認為，帝制中國的基層治理由鄉紳主導，似乎與官無涉，其實非也，這是把鄉紳自治放大為“地方自治主義”的一種成見。從皇權立場看，集權體制控制下的鄉村社會是“編戶齊民”的社會。帝國絕大多數行政管理人員都在鄉村，但這些行政管理人員不在官僚體系內，而是由官僚體系內的官員如縣官“辟召”的職役人員，即胥吏及其僚屬。鄉紳以其功名、學品或學銜以及曾經擔任的官職等積累威望并發揮社會影響力，引領鄉村風尚和維護鄉村秩序。對于小農社會來說，他是社會共識達成和凝聚的中心。

與鄉紳不同，胥吏是官僚體系的差役，不在國家行政編制內，但卻具體運作行政活動。由于胥吏不官不民的身份，就有了欺上瞞下、貪污中飽的制度環境和條件。盡管胥吏在官場上身份低微，但卻是“真正的政府代理人”，熟悉各種政務，擁有處理復雜事務的能力，再加上熟悉地方民情，便可欺上瞞下并從中牟利。

近代以來，政治現代化的目標之一就是將胥吏清算和清除。上世紀中葉以后，新政權進行了比較徹底的社會改造，橫隔于國家與社會之間的中介勢力不存在了，國家與社會高度一體化。與此相應的是整個社會主要是分成干部和群眾兩個群體。改革開放以來，國家與社會的關系發生了變化，國家權力收縮至鄉鎮政權層級，村一級實行村民自治。當時的國家治理需要解決兩個問題：一是經濟發展與社會穩定問題；二是基層自治對國家的政治統治意味著什么。其后的發展表明，不斷加強政治與行政控制，就是對基層群眾自治組織實行非制度化和非正規化的官僚化，這使得村官或村委會具有了雙重代理身份。基層治理似乎又回到了政社不分的一體化狀態中。當基層干部的行政活動具有很大的裁量權，村官有了“權力”，基層干部包括村官的腐敗問題便日益嚴重，甚至在某種程度上還帶有舊制度的一些特征，造成國家與基層社會的關系惡化。

在國家與社會之間：鄉村治理制度異化

打擊“小官貪腐”，只靠體制內的整肅雖有收效但不盡如人意，而且還有“投鼠忌器”的兩難困擾——國家依靠基層干部與基層社會聯系，基層權威既要加強，但卻不能養虎成患，制造一個難以約束的、類似胥吏階層的體制外勢力。

從某種意義上說，現代基層治理體制與傳統基層治理體制具有同構性。比如鄉鎮招聘的大量傭員及被官僚化的村官，其腐敗的特點和積累財富的方式和手段，與舊時代的胥吏有相通之處。

小官貪腐源于國家權力體制難以調適的治理矛盾以及現代官治與民治的對立和沖突。在這個意義上講，不是小官貪腐腐蝕了體制，而是異化的體制造就了小官貪腐。傳統的治理思維和方式有一個無法克服的難題：國家防范社會，社會對國家依賴和不信任，國家越想包辦社會，社會對國家就越疏離。國家要借助代理人推行國家的政策和意志，基層政府與基層自治組織聯為一體來貫徹國家的政策和意志，基層干部和村官便成為國家與社會之間的溝通者與代理人。這種治理結構促生了一個在國家治理體系之外不斷滋長和壯大的異化勢力：基層干部與村官越來越偏離國家治理的目標而形成一個“自利性”的利益共同體。制度異化的問題已植根于基層政府的內在機制之中。這種異化源于鄉鎮政府運行的公司化，它的行政活動關注點集中在政府收益（GDP或其他經濟利益）的最大化。為達到這個目標，它的權力運行方式發生了某種改變：一是將其行政力量最大限度地投入到獲利的經濟社會領域中；二是村官官僚化，鄉鎮政府與村民自治組織連為一體。但不管是哪種治理方式，基層干部和村官之間非制度化、非正規化的結合體造成了一個體制外的自利性利益共同體，這個利益共同體游走于體制內外并擠壓基層社會空間，使社會發展逐漸失去活力。

近些年來，國家在基礎設施、教育、醫療、養老、農業生產補貼等方面投入大量資金，而且鄉村也存在其他資源管理和分配領域，包括村集體經濟管理權、宅基地的分配、土地安置費等，這些資源及其分配權和管理權是通過鄉鎮干部及村官落實到村莊的。因鄉鎮政府的“自利性膨脹”以及村官雙重代理身份所造成的監管不力，產生很多腐敗的制度誘因和條件。在土地出租、轉讓（如租賃費多少、土地補償金收取等）中，在國家、上級政府、基層社會共同承擔的公共產品供給和公共服務（比如“新農村建設”）項目上，以及國家通過“項目制”方式進行的公共投資、上級政府資金支持的基建項目等領域，基層干部和村官腐敗不斷出現。改革開放以來，國家從減輕農民稅費負擔到農業稅取消，農村公共服務和農民生活顯著提升，但經濟發展和收入增加并沒有完全解決鄉村沖突問題，農民與政府的關系還需要進一步改善，一些地方的沖突規模有所擴大、沖突程度也有所加劇。問題在于，國家致力于經濟發展，各級政府強調解決農民負擔過重，根本上是加快經濟發展，提高農民收入；然而，不少地方經濟的發展繁榮沒有惠及所有基層社會成員，甚至出現財富不斷地向基層權力階層以及與權力建立互惠關系的群體和個人集中的現象。一些地方基層社會沖突的增多和激化，實際上反映出小官貪腐和基層社會貧富差距不斷拉大這一問題。

基層權威的社會授權與小官貪腐治理

解決小官貪腐問題或基層治理制度異化問題，根本的出路是要確立基層權威的社會授權來源。當前中國基層治理要解決的問題有兩個：一是基層政府自身的問題或者說政府法治化問題；二是政府與社會和市場關系的問題。政府自身存在的問題涉及體制性問題，非常復雜，主要解決之道是法治結構的建設和法治原則的確立。政府與市場關系的問題直接與腐敗問題相關，而政府與社會關系的問題，實質上是一種權利關系問題即公民權問題。上述問題都至關重要，但根本性的問題是解決基層公共權力的社會基礎和授權問題。上述“治理矛盾”涉及當代中國農村政治的一個核心問題：即中國的基層政治具有二元結構屬性，傳統社會是“官民共治”，而現在則演變為“黨政二元”，鄉村社會日益成為國家權力和民間權威的交匯場所。村莊治理組織實際上具備了雙重功能：既幫國家辦事，也要維護村民的共同利益。因而，執行這一治理職能的“村官”，自然就具有了雙重角色：既是國家政權在農村的代理人，又要扮演村莊社區代言人的角色。這在實際工作中必然會產生角色沖突的問題。

改革開放以來，社會發生了巨大且深刻的變化。一方面，農民的日常生產和生活活動已經脫離了以往的集體體制，與市場經濟融合在一起，而村莊選舉等一系列制度改革為農村社會治理帶來了民主的希望并注入了新的活力。但另一方面，基層鄉鎮政府卻并沒有進行相應的治理轉型以適應新的社會結構變化。鄉鎮政府陷入了治理的僵局，表現為財政危機、權威下降和制度異化等。究其原因，是基層政府的自利性追求膨脹，不斷沖破規則的約束，對治理產生了長遠的負面影響：在行政體系內部，自利性破壞了公務部門連貫性，上級政策被選擇性地下達，下級信息被選擇性地上報，使得政策無所作為；在行政體系外部，自利性破壞了干部和農民的關系，將公務人員的服務、承諾角色變成爭利、指揮角色，基層干部包括村官仍然牢牢地操縱著資源分配和使用權，并從中牟利，它造成了基層干部和村官的貪腐甚至“胥吏化”，形成雙方的隔閡、疏遠，干群合作自然難以進行，勢必導致干群關系緊張，群體性事件增多。所以，必須通過制度創新，在基層政權和社會之間建立共同的利益關聯結構，以制度化的方法確立權威的社會性來源，強化權威的社會基礎，才是基層長治久安的根本。

小官貪腐不是個案，對這個問題的思考需要從體制和機制著眼入手。根治小官貪腐不能靠運動式懲治做法，也不能靠制定愈發嚴酷的懲治條例。根治小官貪腐，就要確立基層權威社會授權的體制結構和制度條件，要推進基層社會自治。一是對鄉鎮政府機構進行改革，使它成為實現基層民眾權利的場所。同時，讓基層群眾自治組織包括農村經濟合作組織真正成為自治體，這不僅可以讓地方民眾有生活共同體意識，而且，基層官員的權力來源在民眾，不會只向上方負責而漠視民眾權利。民眾政治參與制度化、監督法治化，這樣，小官便不能貪腐，因為沒有貪腐的制度誘因和制度條件。二是基層群眾自治組織包括不斷興起的農村經濟合作組織成為真正的社會自治共同體，獨立性與自主性的社會組織就會對鄉鎮政府形成有效制約，村官或自主經濟組織真正成為自治體的法人。小官貪腐非不治之癥，只要從體制上和制度上進行社會改革，把鄉鎮政府與基層民眾的關系真正確立在民主、法治的基礎之上，鄉鎮政府不僅要真正成為國家代理人，更重要的是要成為基層社會利益的代言人，小官貪腐便無藏身之所。

（作者系中國社會科學院政治所研究員；摘自《社會學研究》2015年第5期）