論房地產稅法的功能定位

文/劉劍文

論房地產稅法的功能定位

文/劉劍文

當前社會呈現出一種對房地產稅法功能作用的強烈期待，認為其出臺可以解決與房地產相關之諸多社會政治經濟問題，如挽救地方財政困境、平抑房價、實現社會公平正義、推動城鎮化發展等。誠然，對制度革新的不當期待將綁架法律理性，使得房地產稅法律制度的設計可能陷入無所適從的境地。因此，厘清其所固有的功能，意義重大。

房地產稅法的三重功能

1.政治功能。房地產稅法的政治功能表現在通過國家預算獲取財政收入、理順財稅體制，以實現國家長治久安的政治目的。

房地產稅法具有規范地方政府財政行為，實現對財政收支法定控制的功能。房地產稅法在政治層面的重要功能之一是規范土地尋租行為，控制地方政府的財政風險，將地方政府的行為納入法治軌道。土地資源是一種稀缺的生產要素，國家土地權包括對土地規劃、定價和使用的權力，土地權的過分集中和高度壟斷為相關政府機構提供了巨大的尋租空間，房地產企業不得不通過尋租手段獲得土地的開發權，并通過房地產市場將尋租成本轉嫁給消費者。一些地方過分依靠土地出讓收入的土地財政，一方面使得土地的資源配置效率低下，另一方面也將地方政府暴露于巨大的財政風險之內。房地產稅法可以將與土地、房屋相關之收入全部納入稅制框架，一方面，遏制省級行政主管部門在現行框架下越權或擅自行使財政立法權；另一方面，可以通過控制財政收入與支出，限制和規范國家征稅權的行使，縱向規制不經生產勞動的社會財富轉移，進而保障私人與政府間的利益平衡。

2.社會功能。房地產稅法的社會功能主要表現為調節收入分配，彰顯量能課稅精神。房地產稅法可以通過社會功能發揮收入分配效應。一方面，作為征稅對象的房地產本身具有財富聚集效應，在市場經濟條件下，由房地產市場決定的分配機制將使得高收入者通過房地產投資來取得財富，加劇社會財富向少部分人集中的過程，造成靜態財產價值的“貧者越貧，富者越富”現象，這在客觀上要求通過房地產稅調節功能的發揮，縮小這種收入差距。另一方面，由于房地產稅法類歸財產稅法，而財產稅本身對收入分配機制的調節比流轉稅和所得稅更有效率。流轉稅是間接稅，稅負歸宿不夠明確，對收入分配的調節非常有限，世界各國一般不將流轉稅作為調節社會貧富差距的稅種。與所得稅相比，“房產稅是對一切積累的財產、生產資料、生活資料甚至資源課稅，具有直接稅的性質，稅負不易轉嫁，在一定程度上彌補了所得稅不能對資產增值和存量財富課稅的缺陷，發揮了調節收入和財富分配的功能”。從量能課稅的角度考慮，房地產價值是衡量有產者納稅能力的重要標準和尺度，“量能課稅原則以納稅人的負擔能力分配稅收，旨在創設納稅人與國家間的距離，以確保國家對每一國民的給付無偏無私，不受其所納稅額的影響”。通過對房地產稅基本要素進行合理的立法設計，可以調整相關分配主體的利益關系，緩解社會財富分配不公帶來的矛盾，最大程度地實現社會公平正義。

3.經濟功能。房地產稅法的經濟功能可以從房地產市場宏觀調控與平衡稅制結構以提高經濟效率兩方面進行認識。

在對房地產市場的宏觀調控上，經濟手段優于行政命令。稅收政策、財政支出政策等財稅政策，利率政策、法定存款準備金率和再貼現率等貨幣政策，以及土地儲備制度與城市規劃、土地用途管理等土地政策分別作用于房地產調控的不同領域和范圍。房地產稅宏觀調控的特點在于具有相機抉擇的權宜性，伴隨經濟周期的變動與政策取向的轉變，運用宏觀調控手段所進行的政策操作往往在短期內能取得相對良好的效果。更重要的是，通過稅收政策進行的宏觀調控往往在既有財稅體制內進行，著力于在不突破現行制度框架的基礎上實現供給需求總量的平衡，因而如果安排得當，更可與稅制改革的長期規劃相銜接，緩沖制度迅速變遷帶來的壓力。

最優稅制是兼顧效率與公平的。合理優化的稅制結構可以帶來促進經濟增長，提高資源配置效率，降低中低收入人群“稅收痛苦”等綜合效應。一般來說，這種稅收經濟效應在直接稅比例較低、間接稅比例較高的發展中國家體現得更為明顯。房地產稅為直接稅，一方面通過調節直接稅與間接稅之間的比例，達到優化稅制結構、破解經濟結構的深層次問題等經濟激勵效果，進而推動市場活力回歸與經濟的內生性增長；另一方面，可以同時下調由流轉稅所推升的通脹水平，使經濟向高產出與低物價的利好方向調整，通過影響總需求與總供給實現經濟穩定增長。

房地產稅法功能的理性回歸與進路展望

在房地產稅立法過程中，我國應遵循世界房地產稅法的客觀發展規律，將房地產稅定位為地方主體稅種，其主要功能是為地方政府籌集財政收入，這是最合理與最具有長遠效益的方案。但同時應當明確的是，房地產稅法強化地方政府財政收入的功能，受到財政分權基礎框架、地方政府行政管理體制、地區經濟發展程度、土地權益機制的二元化格局、房地產評估制度、稅收征管水平等相關配套制度的綜合影響。因此，地方稅制結構的完善需要一個過程，可以分短期、中期與長期幾個階段逐步推進，短期內微調房地產稅在地方稅收體系中的比例，中長期配套落實其他相關制度的改革，小步快走，逐漸實現其功能目標。此外，還需要警惕的是，近幾年房地產稅法的宏觀調控功能被過度夸大，并且出現了明顯的“泛化”現象。一般來說，宏觀調控應該著眼于經濟總量平衡，這在房地產稅領域更多體現在對稅制結構比例的調整。但房地產稅的宏觀調控的范圍卻被不斷地作“廣義”理解，甚至與“政府干預”相等同，宏觀調控的范圍在事實上拓展到了整個經濟干預方面。在社會上，也形成了一種思維慣性，只要局部地區或局部行業出現了房地產價格波動、供求失衡等狀況，就動輒呼吁政府加強宏觀調控平抑房價，針對這種明顯不符合稅收法定原則的行為，我國財稅法學界早已提出批評。新《立法法》第八條第6項明確規定“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律，這有利于發揮房地產稅法的真正功能，加強對政府宏觀調控權力的規范和控制，以求有效保護納稅人的合法權益。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《深化財稅體制改革總體方案》從國家治理的高度定位了財稅法在國家治理現代化中始終發揮的基礎性、制度性、保障性作用，這有助于我們從更深層次理解和認識房地產稅法的本質屬性和功能。以房地產稅法之政治功能為例，房地產稅的開征必然伴隨著政府間財政關系的調整，但這種調整應當是一種“質”的綜合提升，而非“量”的片面積累，是一種撬動治理方式轉型的“杠桿”，而非破壞社會秩序的“大棒”。為展現房地產稅法的這種功能，我們可以從兩個層次理解。一是在法治框架內調整政府間財政關系與深化稅制改革，房地產稅的開征將影響地方政府的收入規模，意味著中央將重新思考地方政府財政收入的構成，以及流轉稅與所得稅在中央與地方之間的分配比例，是對如何促進中央與地方政府間事權與支出責任相適應制度完善的重新考量。不僅如此，將這種考慮下達至基層政府，通過將房地產稅定位為地方稅種，可以將地方籌集的收入與政府提供的基本服務緊密對應，加強地方政府與其所提供公共服務的對象，即納稅人之間的聯系。這種緊密的對應機制可以重新定位稅收與政府公共職能行使二者之間的關系。因為稅收征納與財政支出的對應關系將激勵納稅人表達其對公共服務內容的偏好與要求，從而監督地方政府更好地履行職責。二是這一過程需要通過公共預算來有效實現，基層政府需要進一步提高預算行為的透明度，需要將與房地產稅相關的全部預算過程與預算結果公開，接受納稅人的監督。為促進地方政府對房地產納稅基礎的評估與征管，建立與納稅人之間的良性互信關系，應當建立完善的不動產信息公開制度、專業的房地產價值評估體系和機制。

上述進路盡管只展現了房地產稅法功能的幾個面向，但是整合起來可以看出，包括房地產稅法在內的財稅法律是以一種溫和的、漸進的、底層切入的方式作用于優化政府間財政關系，規范政府財政行為乃至提升國家治理方式的。對房地產稅法功能的認識和理解，也應沿著這樣的思路進行。推行房地產稅法，必須要考慮的一個問題是其在“政治上的可接受性”。在法治民主國家，政治上的可接受性僅指該政策的正當性、合法性和合理性，即是否獲得人民的廣泛認可與支持。在我國，房地產稅法的制定顯然涉及中央政府與地方政府關系的協調與平衡，富有階層納稅人與中低收入階層的納稅人對此的理解等多重對立主體的利益沖突與博弈。如果過分強調房地產稅法宏觀調控功能之顯性的、短期的、結果導向的外化效果，那么不但會為這部法律的制定帶來重重阻礙，也不符合房地產稅法功能理論之內涵和實現房地產稅法的立法宗旨。因此，只要我們理性地從作用方式的角度認識和發揮房地產稅法的政治、社會和經濟功能，房地產稅法改革之成本低、社會震蕩小、隱蔽性強的作用就能突顯，從而實現我國系統性與目標性的改革。這既是我國新的歷史時期制定房地產稅法的客觀要求，又是全面落實稅收法定原則的重要舉措。

（作者系北京大學法學院教授；摘自《廣東社會科學》2015年第5期）