論中國國籍法的完善

文/浙江大學國際法研究所 翁里；浙江大學光華法學院 謝楠熙

論中國國籍法的完善

文/浙江大學國際法研究所 翁里；浙江大學光華法學院 謝楠熙

自1980年以來，中國始終堅持單一國籍原則，但是雙重國籍現(xiàn)象卻一直客觀地存在。隨著全球化的發(fā)展，越來越多的國家承認或默認雙重國籍，雙重國籍在吸引人才、技術(shù)、資金以及促進國家經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮著獨特的作用。中國政府應(yīng)與時俱進，尊重現(xiàn)實，修改當前的國籍法，讓公民有權(quán)選擇國籍并在一定條件下承認公民的雙重國籍。

國籍；國籍法；雙重國籍；移民法

國籍是指某個人屬于某個國家的公民的法律資格，體現(xiàn)了公民與國家的特定的法律關(guān)系，它連結(jié)著國內(nèi)法與國際法，是國家行使屬人管轄權(quán)和外交保護權(quán)的法律根據(jù)。國籍法是指對公民的國籍取得、喪失、變更及恢復(fù)的法律規(guī)范。雙重國籍是指某個公民同時擁有兩個或兩個以上國家的國籍。迄今為止，除了中國世界上有將近70個國家承認或接受雙重國籍。中國在1980年頒布實施的《中華人民共和國國籍法》中規(guī)定不承認雙重國籍并堅持“一人一籍”原則，但是隨著全球化的發(fā)展，各國人員之間的聯(lián)系愈加緊密，跨境人口流動和移民日趨頻繁，有些條款已難以適應(yīng)時代發(fā)展的需求，亟待修改與完善。

一、國籍沖突與效忠問題

國籍的取得可以分為因出生取得國籍和通過加入取得國籍，其中因出生取得國籍又可分為血統(tǒng)主義原則和出生地主義原則。由于實際利益需要的不同，各國對國籍法有不同的規(guī)定，且存在著較大的差異，這導(dǎo)致國籍沖突問題的出現(xiàn)。國籍沖突可以分為積極沖突和消極沖突。一個人同時擁有兩個或者兩個以上國家的國籍的情況稱之為國籍的積極沖突。而一個人沒有任何國家國籍的情況，稱之為國籍的消極沖突。不論哪一種國籍沖突，都常會引起國家間的糾紛和沖突。

自從近代主權(quán)國家確立國籍法律制度以來，國籍就與效忠緊密地聯(lián)系在一起。個人擁有某國的國籍就意味著該人應(yīng)當對該國盡效忠義務(wù)。這一點在相當長的歷史時期里被視為天經(jīng)地義的事情。作為個人效忠國家的回報，國家在國際法上對擁有該國國籍的個人實施外交保護。因此，國籍所蘊含的效忠義務(wù)也是國家實施外交保護的重要依據(jù)。一個擁有雙重國籍的人他對兩個國家既享有財富期間公民的利益又負有效忠的義務(wù)，若是兩國發(fā)生了戰(zhàn)爭，將使他很為難去哪個國家效忠，但無論他去哪個國家履行效忠義務(wù)，在對方國家眼里都是叛國行為。

二、國外對國籍法的修改趨勢

印度在1955年的國籍法令中規(guī)定實行單一國籍政策。印度是一個移民輸出國，隨著印度海外移民總體經(jīng)濟實力和國際影響力的提高，為了吸引海外印度人的投資，利用他們的技術(shù)和影響力以及維系海外印度人對祖國情感的認同。印度政府在2003年1月9日的首屆海外印度人節(jié)慶祝大會上宣布實行雙重國籍政策。海外印裔可以擁有印度護照，但是也明確了一些禁區(qū)，如擁有雙重國籍者不能參加競選和參軍。起初，雙重國籍只給予部分國家的海外印裔。后來在2003年和 2005 年又進一步擴大了雙重國籍的范圍。

韓國一直嚴格實行單一國籍制度。但是在2005年以后，韓國每年都有許多中產(chǎn)階層以上人士及各個領(lǐng)域的專業(yè)人士放棄韓國國籍，這導(dǎo)致韓國高級人才流失嚴重。由于韓國人才流失嚴重并且國內(nèi)民眾對修改單一國籍原則的要求此起彼伏。2011年韓國的《國籍法修訂案》隨之出現(xiàn)，其允許在科學、經(jīng)濟、文化、體育等領(lǐng)域的優(yōu)秀人才持有雙重國籍。

三、中國國籍法的演變

中國近代首部國籍法，是清朝在1909年頒布施行的《大清國籍條例》，它是因為在1907年荷屬印度尼西亞華僑被荷蘭殖民者強制改為荷蘭籍的情況下出臺的。清政府為了保護華僑，對抗性地頒布這部國籍法。當時的荷蘭殖民者采用出生地主義原則，即以個人的出生地來確定國籍，而清政府則采用血統(tǒng)主義原則，即父母雙方或一方是中國國籍，則不管在中國國內(nèi)或國外所生子女均具有中國國籍。所以當時是承認雙重國籍的。

新中國建立之初，為保護華人、華僑的利益，中國開始不承認雙重國籍。東南亞的華僑數(shù)量眾多，這些華僑大多從事商業(yè)，往往經(jīng)濟實力雄厚且具有一定的影響力。當時的東南亞國家剛剛擺脫殖民統(tǒng)治，很多基于民族情緒很難接受華人、華僑模棱兩可的身份。當時中國與東南亞許多國家沒有建立外交關(guān)系，加上西方國家大肆宣傳“紅色政權(quán)”威脅，東南亞許多國家擔心中國的海外僑民是中國共產(chǎn)黨“第五縱隊”，華僑“雙重國籍”問題成為一些國家挑撥中國和東南亞鄰國關(guān)系的伎倆之一。周恩來在第一屆全國人大政府報告中做出明確的政策宣示：“華僑的國籍問題是中國過去反動政府始終不加解決的問題，這就使華僑處于困難的境地，并且常常引起中國同有關(guān)國家之間的不和，為了改善這種情況，我們準備解決這個問題。”

中國為了與其他國家友好相處，消除他們對華裔居民的擔心，于1955年在印尼的萬隆正式簽訂《中華人民共和國與印度尼西亞共和國關(guān)于雙重國籍問題的條約》，該條約規(guī)定同時擁有中國國籍和印度尼西亞國籍的人應(yīng)遵從本人自愿的原則就中國國籍和印度尼西亞國籍中選擇一種國籍作為本人的國籍，這個宣布廢除了雙重國籍。隨后，中國根據(jù)這一政策與馬亞西亞、泰國等鄰國解決了雙重國籍問題。1980年，中國在《國籍法》中正式規(guī)定：“中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍”。然而，隨著時代的發(fā)展，關(guān)于實行雙重國籍的探討從未間斷。

四、完善我國國籍法的思考

（一）承認雙重國籍之利。中國若承認雙重國籍，有利于更好地引進海外人才、技術(shù)和資金，為我國社會主義建設(shè)事業(yè)更好地服務(wù)。而且國籍是華僑華人對祖國的情感紐帶，它有利于提高中華民族的凝聚力和向心力，激發(fā)華僑華人的愛國熱情。

（二）承認雙重國籍之弊。雙重國籍的弊端一是可能引發(fā)主權(quán)國家的司法管轄和外交沖突，二是會引起雙重國籍者國籍義務(wù)沖突，如服兵役。何況中國是人口大國，人口基數(shù)大、密度高，住房、交通、教育供給緊張，如若采用雙重國籍，則定居、就業(yè)、教育的人員增多，特別是華僑華人將資金投資房地產(chǎn)，就會使房價居高不下，加劇人民內(nèi)部矛盾。一般能擁有雙重國籍的公民，經(jīng)濟方面屬于中高層階級人員，他們可以兩頭好處均沾，這使雙重國籍成為一種特權(quán)。而普通老百姓則沒有這樣的條件，他們對擁有雙重國籍者不滿。此外，雙重國籍還可能成為犯罪嫌疑人達到逃避我國法律制裁的手段。如現(xiàn)在中國一些貪官利用其外籍身份或雙重國籍出逃境外，雙重國籍成為他們逃避打擊的重要伎倆。

（三）改革我國現(xiàn)行國籍法的必要性。雖然中國目前不承認雙重國籍，但是雙重國籍現(xiàn)象一直客觀存在，事實上也無法杜絕雙重國籍。如果一對中國夫婦在美國工作，并未定居，在國外工作期間生下孩子，按血統(tǒng)主義該子女取得中國國籍，但是美國國籍的取得采用出生主義，該孩子同時取得美國國籍，這時候雙重國籍問題不可避免就產(chǎn)生了。而且改革開放以來，許多人員為了能在居住國更好地生存，加入了外國國籍，這些國家中有的并不要求入籍者放棄原來的國籍。雖然法律規(guī)定“定居在外國的中國公民，自愿加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍”但是這些人在取得外國國籍后，仍保留著中國的身份證和戶口。再加上我國出入境管理存在著信息不對稱的情況，這就出現(xiàn)了一種亂象：國家明明不允許雙重國籍的存在，事實上卻有許多人擁有雙重國籍。

2010年的《全球政治與安全》報告顯示，中國流失的精英數(shù)量居世界首位。2015年3月19日，中國與全球化智庫（CCG）發(fā)布了《中國國際移民報告（2015）》，該報告指出，目前我國華僑華人總數(shù)約為6000萬人，散居世界各地，中國國際移民群體已成為世界上最大的移民群體。還有招商銀行與貝恩聯(lián)合發(fā)布的《2013中國私人財富報告》顯示，約60%超過600萬人民幣資產(chǎn)凈值的富人表示自己正在考慮或已經(jīng)完成投資移民，而平均擁有18.2億元人民幣的富人中占該比例超過70%。可以說，目前中國正面臨著資金和精英人才的雙重流失，實行單一國籍，海外華人、華僑回國面臨出入境、居住、工作等方面的一系列的不便，且并不能阻止人才和資金的外流。而實行雙重國籍，既能滿足海外華人的情感寄托又能使中國對海外華人的向心力和凝聚力大大增強，國家認同感也得到提升。

（四）完善現(xiàn)行國籍法的建議。為了吸引人才、資金和技術(shù)以及增強民族認同感，我國應(yīng)修改、完善國籍法，賦予國籍法時代精神，但是快速全面地實行雙重國籍，那又不可行。筆者建議中國應(yīng)讓公民可在一定條件下有權(quán)選擇國籍，并逐步地實行雙重國籍制度。

1.對等承認雙重國籍。按照對等原則對應(yīng)承認雙重國籍。簽訂雙邊協(xié)議，對司法管轄和服兵役等問題做好預(yù)先規(guī)定。中國可以和實行雙重國籍的國家如英國、法國、加拿大等國家簽訂雙邊協(xié)議承認雙重國籍，而與不承認雙重國籍的國家如朝鮮、緬甸馬來西亞等國家實行單一國籍。這是目前國際社會上比較流行的做法。

2.對喪失中國國籍條款的修改。現(xiàn)行《中華人民共和國國籍法》規(guī)定：“定居在外國的中國公民，自愿加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍”。公民國籍的喪失是自動的，我國應(yīng)制定國籍喪失的程序以及公民應(yīng)主動申請才能放棄我國國籍的制度。這樣便于管理雙重國籍者。

3.頒發(fā)“海外中國公民證”或“海外中國人回鄉(xiāng)證”。印度在2003年宣布實行雙重國籍，向海外印度人發(fā)放海外印度公民證。中國可以借鑒印度向海外中國人發(fā)放海外中國人公民證，同時要求不能在中國任公職，其他方面與本國公民無差別。抑或借鑒針對香港、澳門頒發(fā)的港澳居民來往內(nèi)地通行證，俗稱回鄉(xiāng)證。也給海外中國人頒發(fā)海外中國人回鄉(xiāng)證。

4.降低我國綠卡要求。2004年實行的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》中綠卡范圍比較狹窄，符合要求的人員不多。我國應(yīng)降低綠卡要求，放寬條件向海外華人發(fā)放綠卡，以吸引高新技術(shù)人才，使其為我國發(fā)展作出貢獻。

5.完善對擁有雙重國籍人員的立法規(guī)定。公務(wù)員是依法履行公職、納入國家編制、由國家財政負擔其工資福利的人員。為了避免這些人員犯罪后利用雙重國籍逃避懲罰，應(yīng)規(guī)定公務(wù)員不能擁有雙重國籍。對海外華僑華人實行雙重國籍應(yīng)明確規(guī)定他們不能在中國政府部門擔任公職，以防止泄密和維護國家安全。

五、結(jié)語

綜上所述，筆者認為當今世界國家間的競爭就是人才的競爭。各國紛紛采用雙重國籍制度來吸引人才、資金和技術(shù)，雙重國籍因此成為了各國在全球范圍內(nèi)爭奪國際資源的利器，如美國、加拿大、澳大利亞等國堅持技術(shù)移民和資金移民，以吸引優(yōu)秀人才。 在中國逐步施行雙重國籍制度利大于弊，它順應(yīng)時代發(fā)展潮流，亦符合國際社會發(fā)展的規(guī)律。當然，針對承認雙重國籍可能帶來的負面影響，這就需要政府在積極調(diào)研的基礎(chǔ)上，趨利避害，完善國籍立法。

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