淺談私人航空器航海船舶及潛航器法制化管理

黃思良 陳宗波

廣西師范大學 530000

淺談私人航空器航海船舶及潛航器法制化管理

黃思良 陳宗波

廣西師范大學 530000

隨著航空器、航海船舶及潛航器科技技術的發展和應用多樣，出現部分產品的私人擁有化及平民化趨勢，航行安全事故增多，國家和人民安全得不到保障，國家應加強監管力度，出臺配套法律法規，使航行行為法制化發展、法制化管理。

違規航行；監管空白；完善法律法規；法制化管理

隨著航空器、航海船舶及潛航器科技技術的發展和應用多樣，出現部分產品的私人擁有化及平民化趨勢。國家也相應施行空、海管理新政，低空空域逐步開放，海洋開放力度增大，現行的法律法規存在部分滯后，私人航行安全問題隨之產生，因此，應出臺相適應的法律法規規范航行行為，使其在健康有序的法律環境中安全、合法的應用。本文將從當前私人航空器航海船舶及潛航器的安全應用角度入手，呼吁社會從法律層面約束、規范航行行為，使其法制化發展，法制化管理，有效維護社會與民眾的合法權利。

一、航海、潛航及航空行為的淵源

隨著世界科技高速發展，私人航空器、航海船舶及潛航器技術得到長足進展。航海、潛航、航空有一字之差，涵蓋范圍亦是天壤之別，但卻存在行為和操作概念的共通性。人類最早是從海洋活動逐步轉向空天活動，從航海到潛航，再到航空。歷史初期實施這三種行為的基本條件一致，都是針對達成行為目標應用新技術載具，即飛機、飛行器、水面船舶、水下潛艇等。在實施過程中所面臨的環境皆為無絕對參照物方式運行，應用地磁效應和天文導航辨別方向，運用相對計算模式估量當前運行長度和位置，無絕對意義上的支持及援助。三者的基本操作條件、行駛特點、管理方式具有沿襲性和通用性。

《聯合國海洋公約》中對“海盜行為”一詞的解釋是：私人船舶或私人飛機的船員，機組人員或乘客，為私人目的，在公海上或在任何國家管轄范圍以外的地方，對另一船舶或飛機或對另一船舶或飛機上的人或財務，所從事的任何非法的暴力或扣留行為或任何掠奪性行為。這個看似有趣但嚴謹的法律定義表明航海、潛航（是特指水面以下的航行）與航空具有法律監管層面上的共性。

技術操作的沿襲與通用，法律監管的共同點，使得航海、潛航和航空行為在管理模式上存在一定的重疊，監管不力、法律滯后是當下航行行為普遍存在的共同點。

二、航行違規行為的現狀

（一）違規航行現象普遍存在

據不完全統計，在2013年-2016年期間，僅京津翼三地就發生110起不明空情①，涉事無人機、直升機等私人航空器多為民用，未向民航部門申報任務及進行登記備案，沒有獲取通航許可系其違規航行的相同點。違規航行背后，所折射出來的飛行區域不明確、飛行空域不明晰、侵犯個人隱私、損害社會公共安全等安全問題，已成為亟待探討和解決的社會難題。

（二）監管空白

當下違規航行事件中，無人機出現的頻率居高不下。無人機也稱無人飛控系統，由無人飛行設備及控制系統（包括控制站、數據傳輸系統、通訊系統、遙測系統、導航系統等相關的設備）組成②，是當前最為廣泛應用的私人航空器，技術要求非常高，其高技術性也突顯了終端應用與監管的必要性。

小型無人機一般屬于民用領域，操作主體主要為商業公司和個人，不同國家和地區對于小型民用無人機的監管力度各不相同，美國的監管力度最為嚴格，聯邦聯空管理局（FAA）于2016年6月頒布了小型無人機法案，強化了小型無人機商用和民用的限制；澳洲、加拿大和英國的監管政策雖較寬松，但個人休閑用無人機亦需遵守相關的安全規定進行飛行；我國則處于監管相對空白狀態，目前主要依據《關于民用無人機的管理問題的暫行規定》進行適航管理。民用無人機飛行應當取得相應飛行證書，申請相關的飛行計劃預案，但具體的管理部門和申辦流程并不完善。中華人民共和國人力資源和社會保障部在職業資格管理目錄中也沒有將其列入相應飛行職業資格，飛行無門檻，零保障。

這致使我國無人機應用與監管存在嚴重誤區及盲區，商用、民用無人機未經登記起飛現象大肆興起。飛行申報流程不完善，管理部門職責不明確，無人無部門對無人機、直升機等私人航空器進行嚴密監控管理，造成私人航空器想什么時候飛就什么時候飛，想在什么空域飛就在什么空域飛，完全沒有經過培訓的飛行員也能隨意飛，這對人民生命、財產安全帶來嚴重威脅。

（三）現行法律滯后

隨著科技技術的發展和應用多樣，加上國家政策的改變，加速了航空器、航海船舶和潛航器的私人化，產品私人擁有數量增多，而缺乏配套法律法規對其進行規范與約束，成為社會不可忽視的安全隱患。

（1）現行的航空法律法規存在滯后

自2008年民航部門宣布在5-10年內逐步開放空域開始，低空空域開放成為航空改革趨勢所在，在2014年召開的全國低空空域管理改革工作會議上更確定了真高1000米以下空域實行試點開放，并力爭2015年在全國推開。這意味我國自2015年已逐步開放低空管制，并允許私人飛機使用1000米以下空域。

低空空域一再開放，私人飛機、直升機等航空器允許有序自由飛行的空域有望達到地面垂直往上1000米，醫療衛生、搶險救災、遙感測繪、私人飛行、低空旅游飛行等航空活動發展前景不可小覷。然而現行的《通用航空飛行管理條例》并未涉及低空空域開放的管理，現有管理條例及處罰條例略顯粗糙與籠統，細節調控方面涉及不多，更缺乏與低空空域開放配套施行的法律法規，法律現狀遠遠落后于現實需求。

（2）現行的航海法律法規存在滯后

20世紀的中國已經逐步進入世界造船強國之列，潛航器技術也處于國際領先水平。現有產業結構中，中低噸位船舶制造已經呈現世界性優勢，私人游艇制造業已具備壓倒性優勢。游艇行業的新技術突破也不斷應用，已經成功開發和制造出半潛船和小、微型潛航器產品。在出口強勢的同時，因國內休旅意愿對各種商、私船舶及潛航器需求也開始上漲，目前國內各地已有近百家已注冊水面游艇俱樂部。水下潛航器的商業模式也已具備條件。專業駕駛、維護、服務等相關人員的就業缺口加大，配套保險業務空白，安全風險極大。雖然我國從上世紀80年代初期就出臺了海洋管理法規，如《中華人民共和國海上交通安全法》、《中華人民共和國海域使用管理法》、《中華人民共和國港口法》等，但是在新興航海載具蓬勃發展的今天，現在的航海法律法規從方向到細節，都未觸達新興航海載具的管理，難以產生法律應有的威懾性與約束性。

三、航行行為亟待法制化管理

新興技術一直對傳統行業的既有定義或法律規定形成挑戰。航空、航海、潛航是人類探知的夢想，是實現個體存在感的一種體現。但混合眾多新技術的綜合型產品，缺乏對其應有的界定和管控細節，例如水上飛機、水陸兩棲車、水陸空三棲車、兩棲無人機、三棲無人機等。航空、航海、潛航這三種應用的任意或全部混合，極大的突破了既有法律約束性及管控能力，它會迫使多政府部門及執法單位高成本的多齒輪聯動管控，這些新技術的產物已經成為私人購買的商品或奢侈品，讓具有特殊功能的這些商品保持靜止是困難的，如何讓高技術產業放手開疆拓土，并通過法制化管理辦法讓使用者體驗到安全、真實的存在感，以及自覺規范良性運用，這已經成為一個非常鮮明的矛盾，也成為高技術企業成功走向市場的一個重要短板。現在更有高技術的模型或無線玩具大行其道，在淘寶網已經可以買到。這種所謂的模型和玩具概念一旦被新技術放大效能，那么針對的法律層面則應該相應調整，這將是一項長期而富有意義及使命性的工作。

低空空域開放與全國海洋功能劃區能推動航空器、航海船舶及潛航器科技產業鏈的創新，也是促成向消費型社會轉型與就業的重要條件之一。而缺乏對應法律、法規是種嚴重阻礙。現有私人航空器、航海船舶及潛航器的審批程序、管理規定、適航標準、處罰標準等監管制度已經出現法律盲區，在國家安全風險事故和民間應用事故發生時，取證、界定、研判、處罰等方面都缺乏行之有效的管控機制。國家安全、公民人身財產得不到相應的保障。因此，對航行行為進行必要的法律建設已經迫在眉睫。

（一）完善政府監管環節

首先，按照我國當前的飛行器管理制度，空域使用必須經過空管委的批準，飛行申請必須由單位提出，不接受個人申請。當前私人擁有飛行器數量增多，以個人名義申請飛行的訴求增多，政府應增設個人申請管理部門，加強全面監管力度。

其次，應將各類私人航空器、航海船舶和潛航器納入同等“注冊制”，建立相對應的分類管控標準、飛航管理補充法規、飛行細則，以及善后辦法。讓每一個私人航空器、航海船舶和潛航器都有“跡”可循，才能精準找到涉事責任方，法律懲罰機制能有效啟動，才能有效規避違規航行行為，以及規避可能引發的國家安全風險和安全事故。

（二）普及航行安全教育培訓

隨著私人航空器、航海船舶和潛航器的私人化與平民化，無“證”航行的現象隨之增多。許多企業為擴大市場份額，增加產品銷售量，會在產品內頁附上簡易操作手冊，甚至標榜產品簡易上手，能輕松完成航行。這給眾多消費者帶來誤導，很多人沒有經過專業培訓，沒有拿到駕照即上手操作，造成多起安全事故。

國家應普及航行安全教育培訓，加大對航行安全培訓的政策扶持力度，在立法層加強對“無證”航行處罰力度，對“無證”航行進行階梯式處罰，雙管齊下，消除“無證”航行帶來的安全隱患。

（三）完善配套法律法規

從立法層面完善相關法律，是解決當前違規航行行為的關鍵。依據國家施行的新政策，對航空低空開放標準需要進行相應的法律法規調整，出臺與航行相關的法律法規，提高立法位階，明確規定私人航空器、航海船舶和潛航器的審批程序、管理規定、適航標準、處罰標準，明確航行時間及航行條件，不同程度的違規航行行為面臨不同懲罰，從立法根本上解決核心問題，是航行行為法制化管理的關鍵。

（四）完善產品質量認證機制

私人航空器、航海船舶和潛航器市場利好，但許多產品缺乏統一的技術質量標準，國家尚未出臺權威的研發、制造和設計等認證管控細則，所以產品主體設計、程序控制水準不一，產品性能與適航性難以保證，民眾的生命安全和財產安全難以保證。完善產品質量認證機制，形成產品生產、供應、售后完整產業鏈的系統把控，并納入法律追責制度，嚴格依法執行，促進其全面法制化管理。

四、結語

綜上所述，從法律層面規范私人航空器、航海船舶及潛航器的傳統技術應用與新興組合技術應用，消除行業發展的重大隱患，已經成為必須深入研究的課題。

堅持以法律先行為基礎，引入良好規范應用思路，引導、規范、管理私人航海、潛航和私人航空行為，才能保障國內相關行業積極、有序、健康、安全、高效的發展。

注釋

①黑飛”無人機空中肇事 被告人被判處刑罰［N］.中國國防報，2016年-06-2.

②2015年小型民用無人機行業研究報告［N］.艾瑞咨詢行業報告，2015年版.

［1］《聯合國海洋公約》第一百零一條規定.