第三方評估在第三方參與立法中的重要意義

張瀠文

北京城市學(xué)院眾城智庫公共政策與立法第三方評估研究中心 北京 100000

第三方評估在第三方參與立法中的重要意義

張瀠文

北京城市學(xué)院眾城智庫公共政策與立法第三方評估研究中心 北京 100000

立法第三方評估是第三方參與立法的重要形式和重點內(nèi)容。加強立法第三方評估，既是我國全面提升政府依法行政能力的客觀需求，又是提高立法科學(xué)化、民主化的必要途徑，也是促進立法順利實施的重要保障。

一、加強立法第三方評估，是全面提升政府依法行政能力的客觀需求

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中明確提出“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關(guān)引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決”。中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》指出：“探索委托第三方起草法律法規(guī)規(guī)章草案。定期開展法規(guī)規(guī)章立法后評估，提高政府立法科學(xué)性。對不適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展要求的法律法規(guī)規(guī)章，要及時修改和廢止。加強行政法規(guī)、規(guī)章解釋工作。”在我國全面建設(shè)法治國家、打造現(xiàn)代化政府、推進治理方式變革的大背景下，在立法事項中引入第三方評估，有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，既是落實黨中央提出的“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”改革總目標的重要內(nèi)容，也是全面推進依法治國、提升政府依法行政能力的客觀需求。

二、加強立法第三方評估，是提高立法科學(xué)性必要途徑

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，提高立法質(zhì)量是關(guān)鍵。第三方評估機構(gòu)以其獨立性和專業(yè)性參與到立法中，能夠有效提高立法工作的科學(xué)性。首先，對部門間爭議較大的重要立法事項引入第三方評估，有利于明確立法權(quán)力邊界，從體制機制和工作程序上有效防范有關(guān)部門的利益干預(yù)，協(xié)調(diào)和平衡利益之爭，防止部門利益和地方保護主義法律化。其次，通過委托有理論優(yōu)勢和多方位的視角的第三方對立法的合法性、合理性、可行性和實效性等進行專業(yè)評估，將解決問題反映于立法中，突出起草法規(guī)草案的科學(xué)性。第三，通過立法后評估，檢驗法規(guī)或規(guī)章在實踐中表現(xiàn)出的不足，及時發(fā)現(xiàn)并解決地方性法規(guī)或規(guī)章的滯后性，提出立改廢的建議，從而提高地方立法的科學(xué)性。

三、加強立法第三方評估，是推進民主化的重要保障

立法工作要恪守以民為本，立法為民的理念。通過立法第三方評估，把社會公眾或其社團組織等法律利益相關(guān)者的意見納入到立法建議中來，這不僅是實現(xiàn)公民深入?yún)⑴c立法的一個重要渠道，也是宣傳立法理念、提高立法關(guān)注度和認識度的有效手段。立法第三方評估，體現(xiàn)了專家學(xué)者、社會公眾的深入?yún)⑴c，提高公眾參與度，促進立法與公眾的信任與合作，容易得到公眾的關(guān)注和支持，有效的調(diào)動起公民對立法工作的積極性和創(chuàng)造性，及時反映地方性法規(guī)或規(guī)章在實踐中存在的缺陷和問題。通過吸取群眾的建議，更能滿足民眾的法律訴求，優(yōu)先考慮尊重和保障公民的權(quán)利，促進社會民主對地方立法工作的監(jiān)督，改善政治制度的民主技能。

另一方面，在地方立法的工作中，往往會出現(xiàn)權(quán)力濫用、為某個部門謀私利、擴大公民義務(wù)、公權(quán)力大于私權(quán)利等情況，一些執(zhí)法部門在工作中過于強調(diào)職權(quán)，義務(wù)少于權(quán)力，服務(wù)力度不夠，行政處罰過多的現(xiàn)象也時有發(fā)生，行政機關(guān)的權(quán)力和責(zé)任失衡。立法工作要以廣大人民群眾的利益為根本出發(fā)點，最大限度的滿足人民的法律需求，樹立公平正義的立法理念，促進經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。

四、加強立法第三方評估，可以緩沖法律實施的社會風(fēng)險和矛盾

在我國，多個部門享有立法權(quán)或被授予立法權(quán)，部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)，不同部門制定的法律之間會發(fā)生沖突。而且隨著社會關(guān)系的發(fā)展變化，在一定時期、一定地區(qū)施行的法律也會隨之變化，這樣，新法與舊法也會產(chǎn)生沖突?！读⒎ǚā分嘘P(guān)于沖突處理原則的規(guī)定和處理辦法往往都是立法后的一種補救措施，耗時又費力。如果在立法前進行評估，從源頭上預(yù)防這些矛盾和沖突的產(chǎn)生，就盡可能減少事后的一些立法衍生成本

而且，引入第三方評估制度還會帶來意想不到的輿論效果。在出臺有爭議措施之前，第三方的評估報告或者結(jié)論往往能分散立法機關(guān)或者行政機關(guān)的輿論壓力，引導(dǎo)輿論走向。例如，為了完成中央的改革任務(wù)，財政部開展2013年財政改革與發(fā)展重大課題研究工作，布置了六個研究課題，最后課題報告指出，一旦經(jīng)濟出現(xiàn)衰退，債務(wù)會出現(xiàn)非線性的惡化趨勢，建議中央政府不再對地方債進行兜底。此課題成果公布以后引起軒然大波，可是等到國務(wù)院辦公廳關(guān)于不再對對地方債進行兜底的正式文件出臺時，社會各界反而沒有那么大的反響了?？梢哉f，財政部的課題成了地方債政策的緩沖墊，使得國家改革政策順利著陸、落地。反觀，公安部的黃燈違法政策，以及中共中央、國務(wù)院提出的建設(shè)開放小區(qū)政策，都遭到社會的強烈批評，使得出臺政策的機關(guān)直面輿論壓力，改革政策最終無疾而終。

五、加強立法第三方評估，可進一步增強法律法規(guī)的可操作性

“法律的生命在于它的適用和生效。”地方立法后評估制度能夠提高地方性法規(guī)或規(guī)章的實施效率。地方立法評估制度能夠有及時反映出地方性法規(guī)或規(guī)章的實施效果和制度本身存在的問題，優(yōu)化立法過程，檢驗立法效果。首先，地方立法后評估制度能夠有效提高執(zhí)法工作中法律適用的正確性。通過促進立法部門的自我監(jiān)督，從立法工作內(nèi)部提高在執(zhí)法過程中地方性法規(guī)或規(guī)章的實效性。其次，地方立法后評估制度能夠有效提高在司法工作中法律適用的正確性。由于時間、空間及人員的局限性，不可避免的出現(xiàn)了法律法規(guī)之間相沖突、法律滯后等問題，司法適用無所適從，不僅損害了公民的權(quán)益，也影響了法律的權(quán)威性。我國目前已經(jīng)實施的一些立法前的“開門立法”等提高立法質(zhì)量的措施，雖然起到一些作用，但卻無法檢測到地方性法規(guī)或規(guī)章實際運行中已經(jīng)出現(xiàn)的問題并對其進行彌補。地方立法后評估可以從實證調(diào)查出發(fā)，深度調(diào)整社會關(guān)系和法律成本、效率，直接反映出地方性法規(guī)或規(guī)章的可操作性、時效性和可接受性，能夠及時修繕立法缺陷，為地方性法規(guī)或規(guī)章的制定、修改和廢止提供建議和依據(jù)，提高司法工作中法律法規(guī)適用的正確性。

張瀠文，女，理學(xué)碩士，研究方法：公共政策與立法第三方評估。

本文系北京市法學(xué)會“北京市推進第三方參與立法機制研究”（項目編號：BLS（2015）A005）的項目階段成果之一。