我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因分析

羅　霄

我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因分析

羅霄

自20世紀(jì)90年代深圳市首次開(kāi)展政府購(gòu)買公共服務(wù)以來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始了政府購(gòu)買公共服務(wù)的積極的嘗試和推廣，雖然在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)引入公私合作機(jī)制不失為一種有效提升公共服務(wù)質(zhì)量的可行性道路，但是在此過(guò)程中仍然面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)。本文將對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因加以分析，以期能夠在以后的實(shí)踐中規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提升政府的合同管理能力。

政府購(gòu)買公共服務(wù) 風(fēng)險(xiǎn) 成因分析

政府購(gòu)買公共服務(wù)不僅是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，而且在我國(guó)還是一項(xiàng)新生的事物，對(duì)我國(guó)而言尚未形成良好的發(fā)展環(huán)境同時(shí)也沒(méi)有形成成熟的模式。在此過(guò)程中，政府、社會(huì)組織、公民三個(gè)主體之間不同訴求的沖撞、矛盾的沖突使得購(gòu)買過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)難以避免，風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因可以歸結(jié)為如下幾點(diǎn)：

一、機(jī)制缺失

從現(xiàn)階段實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的機(jī)制缺失主要表現(xiàn)在法律制度的缺失和監(jiān)督機(jī)制的缺失。

首先，法律機(jī)制的缺失。自1994年深圳市羅湖區(qū)在環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)引入公私合作機(jī)制以來(lái)，政府購(gòu)買公共服務(wù)在我國(guó)已經(jīng)有近20年的歷史，尤其是自十八屆三中全會(huì)以來(lái)，政府尤其重視公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)引入具有資質(zhì)的社會(huì)組織。但是，從現(xiàn)有的規(guī)定來(lái)看，更多的是地方性的購(gòu)買政策，同時(shí)國(guó)家層面也出臺(tái)了相關(guān)政策，如2013年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，但是多種指導(dǎo)性意見(jiàn)的出臺(tái)確無(wú)法彌補(bǔ)法律制度上的缺失。而唯一與購(gòu)買有關(guān)的《政府采購(gòu)法》也更多強(qiáng)調(diào)的是有關(guān)政府內(nèi)部行政后勤有關(guān)的內(nèi)容。因此，在政府購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)，雖然有可以參考的模式，但是有關(guān)購(gòu)買流程、合同簽訂、責(zé)任承擔(dān)、監(jiān)督評(píng)估等內(nèi)容缺少相對(duì)的硬性規(guī)定，這就使得在整個(gè)購(gòu)買過(guò)程中，尤其是在進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證和招標(biāo)的過(guò)程中容易出現(xiàn)暗箱操作的現(xiàn)象，給尋租行為的滋生提供土壤。

其次，監(jiān)督機(jī)制的缺失。政府購(gòu)買公共服務(wù)動(dòng)用的是公共財(cái)政，就需要對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，以確保公共資源不被過(guò)度消耗或者被浪費(fèi)，但是目前在我國(guó)尚未形成一套完備的監(jiān)督體系。一方面，官僚制作風(fēng)仍然存在于部分政府機(jī)構(gòu)中，為了向公眾展現(xiàn)出良好的政府形象，或者是為了能夠給上級(jí)交出一份“完美”的工作報(bào)告，政府內(nèi)部的監(jiān)督往往有選擇性的對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性甚至對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的后果進(jìn)行報(bào)告，使政府內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制沒(méi)有有效地發(fā)揮出應(yīng)有的作用；另一方面，參照國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)督不應(yīng)該僅僅停留在政府自身的監(jiān)督上，還應(yīng)該通過(guò)引入第三方機(jī)構(gòu)來(lái)完善監(jiān)督機(jī)制的全面性。但是縱觀我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)踐，卻很少引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，社會(huì)缺乏相關(guān)的專業(yè)性人才，監(jiān)督過(guò)程更多的是依靠過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行，因而難以保證外部監(jiān)督的質(zhì)量和效率。

二、良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)缺失

政府購(gòu)買公共服務(wù)從本質(zhì)上來(lái)講，是在公共服務(wù)和公共物品的供給領(lǐng)域內(nèi)引入符合要求的社會(huì)力量，其成功實(shí)行的關(guān)鍵在于要在該領(lǐng)域內(nèi)形成良性的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓政府具有擇優(yōu)而取的選擇空間。但是，阻礙我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)揮在那的一個(gè)重要方面就是在該領(lǐng)域內(nèi)的良性競(jìng)爭(zhēng)尚未形成，具體表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：

一是投標(biāo)商不足，政府之所以要購(gòu)買公共服務(wù)，是因?yàn)樵谝恍╊I(lǐng)域內(nèi)政府缺少能力或者沒(méi)有能力向社會(huì)公眾提供能夠滿足其要求的公共服務(wù)，因此就需要社會(huì)力量的介入。但是在一部分公共服務(wù)的提供上，政府能力的缺失雖然能夠?yàn)樯鐣?huì)力量帶來(lái)準(zhǔn)入的機(jī)會(huì)，但是卻沒(méi)有為其帶來(lái)較大的利潤(rùn)空間，雖然包括企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起一部分的社會(huì)責(zé)任，但究其投標(biāo)的最終目標(biāo)還是要為自身帶來(lái)利潤(rùn)空間。除此之外，政府能力缺失也并不意味著社會(huì)力量就完全能夠勝任公共服務(wù)提供者的角色，政府和社會(huì)組織都有可能面臨著能力不足的問(wèn)題。

二是形成“壟斷”，在一些具有廣闊前景和較大利潤(rùn)空間的領(lǐng)域內(nèi)，可能存在著壁壘，這些壁壘將一些優(yōu)質(zhì)的潛在投標(biāo)商拒之公共服務(wù)領(lǐng)域門(mén)外，缺乏對(duì)比的惡性競(jìng)爭(zhēng)自然難以形成有效的市場(chǎng)。

三、理念的缺失

理念的缺失可以從政府和公眾兩個(gè)方面來(lái)看。首先，政府的公共服務(wù)意識(shí)不到位。長(zhǎng)期以來(lái)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展的確極大地加速了社會(huì)發(fā)展，但是也帶來(lái)了不少的弊端，過(guò)度注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而忽視了實(shí)現(xiàn)公共利益就是其中的一個(gè)方面，中央對(duì)地方的考核主要來(lái)源于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。因此，地方政府在進(jìn)行資金分配的時(shí)候，優(yōu)先考慮的往往是能夠帶來(lái)較大經(jīng)濟(jì)利益的項(xiàng)目，而對(duì)于諸如環(huán)境衛(wèi)生、公共文化建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)的等公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)不到位，資金分配不足。再者，是公眾對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)不到位，雖然政府購(gòu)買公共服務(wù)在我國(guó)已經(jīng)有了20多年的歷史，但是對(duì)于公眾而言仍然還是一項(xiàng)新生事物，公眾對(duì)于由社會(huì)力量來(lái)向他們提供公共服務(wù)顯得信任度不夠，政府提供公共服務(wù)這一觀念已經(jīng)在公眾的思維里占據(jù)了主流，從而對(duì)該模式本身就帶有抵觸的情緒，這種抵制也是風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。

四、結(jié)語(yǔ)

政府的一切改革都是順應(yīng)民意之舉，是為了保障人民群眾的最大利益，同時(shí)也是為了進(jìn)一步確保政府的合法性。政府購(gòu)買公共服務(wù)作為國(guó)際主流的公共服務(wù)市場(chǎng)化路徑，在保證公共服務(wù)更高效、更優(yōu)質(zhì)的選擇中具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。在我國(guó)，經(jīng)過(guò)了20多年不斷的探索，這一模式已經(jīng)取得了不錯(cuò)的效果，但是機(jī)遇往往與風(fēng)險(xiǎn)相伴而生，隨著公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)公私合作的不斷深入，必將會(huì)有更多的問(wèn)題暴露出來(lái)。在風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生之前充分分析風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，將有助于我國(guó)政府部門(mén)加強(qiáng)政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防治手段，提高政府在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前的預(yù)警能力。

（作者單位：西北師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院）

羅霄（1991-），男，漢族，碩士研究生。