環境保護優先原則淺析

文/錢晨晨

環境保護優先原則淺析

文/錢晨晨

2015年1月1日施行的新《環保法》第五條的規定首次確立了環境法的基本原則。在該條中確立的環境保護優先原則重新定位了環境與發展的關系。但在保護優先原則的理解及適用上還存在值得探討的問題。

一、保護優先原則的概念

在新《環保法》施行之前，已有一些學者提到了保護優先原則。在新《環保法》施行后，學者們對環境保護優先原則概念的界定進行了更廣泛的討論。周志遠認為保護優先原則在內涵上有狹義和廣義之分。狹義上指在環境保護管理活動中應當把環境保護放在優先的位置加以考慮。廣義上是指在平衡經濟社會建設與生態環境等利益保護競合的關系時，要把生態環境放在優先位置予以考慮和對待。由此可以看出學者們在環境保護優先原則的界定上多是在經濟發展與環境保護誰優先上加以定義的。與之不同的是竺效教授基于環境法基本原則的解讀必須結合環境立法目的和環境發展基本國策的視點出發，認為環境保護優先原則不必重復承擔理清經濟發展和環境保護之間誰優先的問題。

筆者認為保護優先原則作為政策性原則，具有時代性。保護優先原則體現了我國在當前經濟發展水平下在經濟發展和環境利益沖突時的權衡，即當發生沖突時對環境利益優先保護。此原則是為了解決當前我國經濟發展中存在的以環境破壞為代價的現象，具有針對性和時代性的特點。

二、保護優先原則的內涵界定

1.保護優先原則基本含義的分析

筆者認為保護優先原則并不意味著環境利益的絕對化，即并不意味著當發生沖突時對環境利益的一味保護，對經濟利益的一味舍棄。而是指：①在經濟發展中必須考慮對環境影響，而不是把對環境的影響放在一個不考慮或后考慮的位置。②當經濟發展的確對環境有影響時，即經濟利益和環境利益沖突時，應對兩者加以衡量。若環境利益大于經濟利益或與之相當時，應保護環境利益；當經濟利益遠大于環境利益時，應保護經濟利益，但同時要采取措施和政策使其對環境的影響降到最低。如一個工廠的建立和運行在帶來經濟利益同時也必然會對環境帶來影響。新《環保法》在具體規定中并非禁止工廠的建立而是通過設立一系列制度如排污許可證、排污收費、三同時制度等使其對環境的影響降到最低。

2.保護優先原則與協調發展理念的關系

新《環保法》第五條對保護優先原則作出規定后，有學者認為這是對協調發展原則的全面超越。但筆者認為保護優先原則與協調發展原則存在本質的一致性，其根本目的都是在促進經濟社會的可持續發展。

新《環保法》將第四條原有的“環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調”改為“使經濟社會發展與環境保護相協調”，由此可見：①新《環保法》之前協調發展原則就作為我國環境管理的一項基本原則規定在法律中。②新《環保法》之前協調發展原則立足點是經濟發展，即環境保護要服從于經濟發展。③隨著《環保法》的修改，新的協調發展原則則把環境保護放在優先考慮的位置。舊的協調發展原則和當時經濟落后，貧窮問題廣泛存在，國家急需發展經濟的國情有關。新的協調發展原則則是建立在我國經濟發展到一定水平，環境問題日益突顯的現狀之上的。由此可以看出新協調發展原則與保護優先原則建立基礎的一致性以及根本目的的一致性。

新《環保法》在第五條中進一步確立保護優先原則，筆者認為這是要改善過去經濟發展中對環境保護不夠重視的現象。保護優先原則并非是對協調發展中經濟因素的否定，相反保護優先原則是在經濟發展這個大前提下討論的。保護優先原則本身蘊含著經濟發展之意。關于這點可以從保護優先原則產生的背景去揭示。保護優先原則在環境問題日益突顯的情況下產生。保護優先原則是為了解決經濟發展中的環境嚴重惡化問題，是為了平衡環境利益和經濟利益以實現可持續發展。由此可見其和協調發展原則之間具有本質一致性。

三、保護優先原則的適用

在保護優先原則適用時應避免其的極端化，即避免不計代價的保護優先和環境價值是絕對的這樣的錯誤理解。

在保護優先原則適用時應注意：①不違背新《環保法》第四條所確立的協調發展原則的規定。無論是環境利益的保護還是經濟利益的保護其最終目的都是為了人類的可持續發展。想要實現可持續發展必然要保持經濟利益和環境利益的平衡。在過去，我們在利益權衡中天平往往偏向經濟的一邊。在今后我們在貫徹保護優先原則時也要警惕對環境利益的過度偏向。保護優先原則并非凌駕于協調發展理念之上，它的貫徹必須結合協調發展原則。②在立法上通過制度安排具體化保護優先原則。保護優先原則作為法律原則其直接適用性不強。要通過具體的立法活動使原則得以貫徹。同時在立法特別是地方行政法規、規章中應避免對保護優先原則的極端理解而做出不合理的制度安排。我國《淮河流域水污染防治暫行條例》就是其中的一個反例。該條例在具體措施中將淮河水環境保護價值置于優先保護地位，關閉大量污染企業，最終的結果是短期內收益后的污染反彈。③在法律實施中當法律沒有明文規定時，保護優先原則雖可作為行使自由裁量權的依據，但應避免其極端化的適用。在司法、執法時應根據不同的情況作出不同的利益衡量，并考慮環保法中其他原則性的規定，在此基礎上作出合理的判決。

［1］竺效.基本原則條款不能孤立解讀［J］.新環境，2014（8）：20.

［2］汪勁.環境法學［M］.北京：北京大學出版社，2013：91-128.

［3］周衛.論《環境保護法》修訂案中的保護優先原則［J］.南京工業大學學報，2014（3）：7-11.

［4］楊群芳.論環境法的基本原則之環境優先原則［J］.中國海洋大學學報，2009（2）：62-65.

［5］曹建章.試論環境保護優先原則［J］.法制與社會，2015（4）：276-281.

［6］周志遠.我國《環境保護法》中的保護優先原則［J］.法制與社會，2015（9）：46-47.

（作者單位：西北政法大學）