居民中介組織的未來
——以曹家巷居民自治改造委員會為例

徐 杰

(四川省社會科學院研究生學院 四川 成都 610000)

居民中介組織的未來
——以曹家巷居民自治改造委員會為例

徐 杰

(四川省社會科學院研究生學院 四川 成都 610000)

位于成都市金牛區的曹家巷一、二街坊片區建筑多是上世紀五六十年代所建的紅色磚瓦房，大多已經臨近或者超過使用壽命，是成都市城區中建筑最破舊、形象最差的片區之一。2012年2月，成都市啟動北城改造項目。在曹家巷項目區內絕大多數群眾改造呼聲強烈、改造意愿迫切、傳統城市拆遷方式諸多不足等實際情況下，金牛區區委、區政府在進行曹家巷片區中一、二街坊棚戶區的拆遷改造中開創了一條“居民自治改造”的新路子。在政府的支持和幫助下，曹家巷成立了由棚戶區居民選舉產生的居民代表組織——居民自治改造委員會(以下簡稱“自改委”)，讓該組織代表群眾來推動、實施改造，讓當地群眾參與改造的決策、改造的方案、改造后的規劃，形成了獨特的曹家巷居民自治改造模式。

中介組織;組織

1 “自改委”的困境

1.1 自改委性質分析

1.1.1 基層群眾性自治組織

1982年首次以根本法的形式明確規定了居民委員會的性質、任務和作用，為我國居民自治工作的發展提供了最高層次的法律保障。按照憲法和《城市居民委員會組織法》的規定，社區居民自治是城市社區居民直接行使民主權力、依法辦理自己的事情。在這種自治制度中，社區居委會是一種群眾性的自治組織，不是國家政權組織，也不是基層政權的派出機構。社區居民委員會對居民不直接行使國家權力，而是由居民“自我管理、自我教育、自我服務和自我監督”。社區居民自治屬于社會自治，不涉及到同國家政權的關系(鄧泉國，2003)。

曹家巷自改委是在金牛區政府和駟馬橋街道辦的主導下，由全體住戶民主推選出來的，完全符合基層群眾性自治組織的產生要素。自改委主要工作和作用就是溝通、協調，具體講來就是反應住戶的訴求，傳達政府的回應，在住戶與政府之間架起一座溝通的橋梁，使得過去住戶與政府直接接觸的混亂局面得以緩沖、隔離。自改委運作的邏輯：“住戶——自改委——政府——自改委——住戶”這樣一種循環暢通的溝通模式來解決拆遷改造中遇到的各種問題，看似簡單的模式卻解決了很多問題，例如拆遷安置補償方案、戶型大小等。但是在現實制度背景下來看，自改委并不是充分的基層群眾性自治組織，日常中群眾性自治組織應該是居民委員會或村民委員會，實際工作中承擔著許多的行政事務。自改委是由民選出來的，雖然政府在前期主導了各項準備工作，但是政府并沒有任何行政意義上的授權與委托，也沒有任何官方形式的任命，關鍵是這些委員們并沒有納入到行政預算內。項目終止即解散，這一點也不符合居民委員會的特征要素。

1.1.2 社會團體、社會組織

根據《社會團體登記管理條例》，社會團體成立要滿足一些基本前提，例如業務主管單位、會員人數的要求、專職人員、合法的資金費用等。自改委的成立雖然在金牛區民政局有備案，但是因為不滿足登記的基本前提要素，所以自改委不屬于社會團體的范圍。

不以營利為目的且具有正式的組織形式、屬于非政府體系的社會組織，它們具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性。在外延上，“社會組織”，一詞包括了依法在民政系統登記的社會團體、民辦非企業單位和基金會；也包括未在民政系統登記的另外五類組織，即工商登記非營利組織、城市社區群團組織、農村基層民間組織、境外在華NGO、其他新型社群組織，此外還在廣義上包括了人民團體(王名、賈西津，2006)。根據廣義上的社會組織界定，自改委一定程度上符合其成立要素，首先自改委是在沒有政府人員介入的前提下居民民主推選出來的，并無強制要求任何一方，且自改委成員也是志愿參與所有事務，沒有任何物質性回報。通過對自改委成員的訪談得知，在開展工作中，往往是委員們又出力又出錢，他們唯一的回報就是得到了住戶們的認同和感謝。但是，自改委成立初衷是建立在“達到拆遷滿意”之上，所以自改委的目的性單一，這種目的伴隨著完成任務，只要達到了初始設立的目的，它的生命就終止，或者進入到下一個任務周期中。而且自改委的利益訴求強烈，利益關系復雜，組織的存在以拆遷利益為基礎，所以可能會使公益性大打折扣，那么就可以說自改委在某種程度上不是社會組織。

1.1.3 社會中介組織與居民組織的融合

社會中介組織，是一個存在多種歧義的概念，有人主張應稱之為“第三部門”。其提出問題的基本思路是：社會可以分為三大板塊：政府、市場和社會，那么在政府及各類不同經濟主體(市場)之外的那個層面即社會組織，相對而言，就稱之為“第三部門”。社會中介組織還有很多種叫法，如“非政府組織”、“非營利組織”、“民間組織”、“社會公民組織”。

中介組織對于搞好政府職能轉變、優化社會資源的配置、推進現代企業制度的建立、維護社會經濟秩序和不同利益集團以及法人、公民的合法權益、完善社會化服務的功能具有重要作用，是有效推進社區居民委員會功能轉型、提高“三自”能力的重要前提和基礎。培育和發展社會中介組織，逐步形成這些組織積極參與社區自治的良好機制，是大力推進社區居民自治的重要一環(張俊芳，2001)。

日本學者中田實從三個方面對居民組織做了定義：一是排他的社區性，在與接鄰社區組織無關的社區范圍內組織起來的團體；二是社區共同管理性，組織居民共同參與社區生活各種事務的管理；三是社區代表性，該組織代表社區居民的身分己得到居民及行政的認可(中田實，1997)。

前面我們在介紹自改委的時候提到了其橋梁的作用，自改委的成立就是扭轉了過去居民與政府直接談判的混亂局面，一面是感性的自我，一面是理性的判斷自改委的成立首先是隔離了兩者的直接接觸，創造出了一個緩沖地帶，在這個緩沖地帶里，將住戶的拆遷訴求和政府的理性表達適當地中和在一起，使得一些問題得以在和諧的氛圍下解決。

筆者認為，結合以上兩種的觀點，自改委應該是屬于居民中介組織，它是在社區范圍內，由社區居民產生的解決社區各項事務的居民自治組織，最重要的功能是代表社區居民與外界保持溝通、協作，以保證社區居民利益為前提的解決社區各項事務的中介組織。這完全符合憲法對人民群眾基本權利保障的要求，但是自改委還面臨著生存的壓力。

1.2 “自改委”的保障

作為一個具備正式的組織形式、相應的規章制度的，由全體居民選舉產生的組織，要保證這個組織的正常運作，必須滿足必要的硬件與軟件的配套。在對自改委成員的訪談中，我們了解到，自改委自成立之日起，超負荷的工作量以及來自各方的壓力已經使得成員們疲憊不堪。自改委成員有一個特殊的共性，大部分成員都是離退休人員，平均年齡也在65歲。因為在住戶中威望較高，加之經常參與社區的各項事務，抱著服務大家的心態參與到了自改委的工作當中，但是實際工作中面對的各種困難和壓力是大家當初沒有預想到的。

自改委日常工作的各項開支，包括因為工作原因直接產生的支出(交通費、伙食費、餐飲費等)，因為工作原因間接產生的支出(意外傷害、疾病等)，加之成員普遍為中老年人，因工作導致的意外風險高出一般水平。這些都是實際面臨的問題，但是自改委自成立到目前，還并沒有任何一方承擔對成員們的保障。這不是個別存在的問題，非營利組織的專職就業人員在戶口、檔案管理、人事流動、職稱、工資、福利、社會保障等方面的一系列困難，都成為制約非營利組織吸引和留住優秀人才的重要因素(王名、賈西津，2006)。在我國發展多年的社會組織目前依然存在著工作人員社會保障缺乏的問題，那么作為居民中介組織這樣一個剛剛起步的組織而言，前路艱難不言而喻。造成社會保障缺失的重要原因是制度設計不完善以及制度實施不到位，目前沒有一部專門而完整的法律法規來支撐居民中介組織的合法性存在問題，即便是歸屬到基層群眾性自治組織行列中，又存在實際過程中的定位難問題，如果屬于居民委員會范圍內，那理應享受事業單位人員的同等待遇，實際上不是。如果歸屬到社會團體大類中，又缺乏資金獲取的合法性認可等問題。

2 自改委的未來

2.1 實現居民中介組織的制度化，為居民自治提供根本性的保證

如果沒有合法性的前提保障，在今天是橋梁的作用，在明天可能就成為“攔山虎”，在依法治國的普遍認識下，法律是控制風險的可靠路徑，同時也是自改委成員自我風險評估的重要考量因素。要避免居民的參與同多數人的意見簡單地等同起來而產生“群眾運動天然合理”的思想傾向，從而導致居民的參與不是靠制度，而是靠群眾運動來進行。實踐證明，大規模的沒有法律制度依據的群眾運動只會對我國經濟、政治和文化的發展產生極大的危害。也就是說，我們要擴大的是“公民的有序參與”。①因此，必須不斷建立和完善居民參與的各種制度，使居民的參與建立在制度的基礎上。①加強法制建設，制定不同層面的法律、法規和規則。要制定居民中介組織成員選舉辦法和居民中介組織委員會會議議事規則等，使居民中介組織參與社區活動有法可依，以保證居民自治權真正落實具有制度保證。②推行居務公開，組織事務的處理應在陽光下進行，從決策到執行，從成績到問題都要向居民公布，便于居民民主監督。

2.2 實現居民中介組織的可持續化，為成員提供基本的社會保障

關于居民中介組織中的工作人員，應該提供基本的員工社會保障和最低的工作經費。自改委成員大多數都是離退休人員，每個人的基本社會保障已得到了滿足，但是由于我國還沒有相應的保險政策去保障離退休人員返崗后的各項保險購買要求，例如自改委工作中可能存在的工傷事故，所以應該保證每個自改委成員的工傷保險依照或者參照國家公務員制度管理的事業單位、社會團體的工作人員的工傷政策來執行。筆者認為，為了確保社會保障資源的充分利用，應該制定一個靈活應對的原則，就是在對每一位居民中介組織的工作人員的社會保障資源做出客觀的評估基礎之上，補足缺失的部分，居民中介組織工作人員的社會保障應該遵循“應保盡保，社商互補”的原則，由于社會保險政策是全民性的強制政策措施，在自改委這種大多數離退休人員的特殊情況下，不能違規操作，對于不適用社會保險政策的人員，應該通過購買商業保險來彌補社保政策的不足。既然提到了商業保險的購買，工作經費的來源問題也必須得到解決。作為居民自治性質的組織，本著服務社區，聯系社會的志愿精神開展工作，基本的工作開支是不可避免的。在這一點上可以借鑒事業單位人員預算編制與社會組織經費來源兩方面的可取之處。

3 結語

隨著依法治國的理念不斷提上議程，民主自治的探索也正在加快步伐，社會變遷與民主意識的覺醒必然會開創一些新的局面，類似于自改委這樣的群眾自治組織在以后又發揮著怎樣的作用，需要各個層面的關注，僅靠“放任自流、隔岸觀火”的態度是行不通的，“一夫當關萬夫莫開”的想法更是絕路，對于居民中介組織的未來，需要我們思考。

注釋：

① 江澤民：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業的新局面》，《中國共產黨第十六次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2002年版，第31頁。

[1] [鄧泉國：《農村村民自治與城市居民自治興起的背景與動因比較》，《當代世界與社會主義》，2008年第1期。

[2] 張俊芳：《中國城市社區居民自治芻議》，《天津師范大學學報》(社會科學版)2001年第5期。

[3] 中田·實，張萍譯：《日本的居民自治組織“町內會”的特點與研究的意義》，《社會學研究》，1997年第4期。

[4] 崔鳳、牟麗娜：《我國民間組織工作人員社會保障的現狀與政策建議——對青島的個案調查》，《社會保障研究》，2009年第3期。

[5] 王名、賈西津：《中國非營利組織：定義、發展與政策建議》，載《全球化下的社會變遷與非營利組織》，人民出版社2003年版。

徐杰(1990-)，男，四川省社會科學院研究生學院，社會學碩士研究生，研究方向：社會政策與社會管理。

F271

A

1672-5832(2016)02-0116-02