信息經濟學視角下推進國家治理能力現代化的思考

高京燕

摘要：從信息經濟學視覺看，治理民主相比西方選舉式民主更強調選舉之后的權力監督和治理績效，強調通過各種透明類舉措解決信息不對稱問題。單純的“西方選舉式民主”不符合中國歷史文化傳統和發展階段要求。“治理民主”和其所追求的“國家治理體系和治理能力現代化”能較好解決中國的問題。

關鍵詞：治理民主；西方選舉式民主；信息經濟學

中圖分類號：D610文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）10-0017-04

當前，中國的改革已進入攻堅期和深水期，各種矛盾、挑戰與機遇并存。習近平總書記提出要從堅持和發展中國特色社會主義的戰略高度和改革攻堅階段的頂層設計高度來推進“國家治理體系和治理能力現代化”。如何深入理解這一重大命題背后的邏輯、重點和挑戰，將決定中國能否避免深化改革“碎片化”“盲目化”和“不科學化”，能否分清輕重緩急，理順操作脈絡，調控推進力度，最終平衡好改革、發展、穩定的三者關系，確保頂層設計取得最終成功。

一、對幾種改革方案設計的簡要評析為了進一步厘清“治理”的本質，本文對近年來幾種有代表性的有關中國改革的頂層設計方案進行比較研究。給予改革清晰時間表的是周天勇的政治體制改革報告。他認為大國改革必須循序漸進，建議首先進行行政體制改革，然后是人大政協改革，最后攻堅社會制度改革，力爭到2049年把中國建設成一個民主和法治的現代化國家。鄭永年也承認大國改革風險較大，他認為首先要進行基本國家制度建設，沒有健全的法治、完善的社會福利制度和親商的金融制度，就沒有政治改革的基礎。待基本制度完善之后，再推進黨內民主和更大范圍民主。第三個方案是華炳嘯的“憲政社會主義”。在他看來，黨權、政府治權、司法治權和人民主權如果沒有憲政統攬就會相互矛盾沖突，因此必須以憲政為核心進行頂層設計。“左翼自由主義”的代表周保松則借鑒以羅爾斯（John Rawls）、德沃金（Ronald Dworkin）、哈貝馬斯（Jürgen Habermas）、森（Amartya Sen）等為代表的西方自由主義左翼哲學家主張，認為中國深化改革的方向應該是經濟上用“財產所有民主制”保障人民不受市場競爭的惡性傷害，政治上實行憲政民主。張木生提出改革要深化，不用舍近求遠，應該回歸1940年毛澤東發表的《新民主主義論》的主要思路，即建立國家基金，人人有份，確保低收入群體能夠獲得最低生活保障。基金從現有超過一百萬億的國有企業資產證券化中產生，然后以此為基礎進行全方位改革。

這五種方案，從不同領域對中國改革進行頂層設計。但如果根據民主類型劃分，這些方案殊途同歸，其核心都是實行西方選舉式民主，把“競爭性選舉”當作深化改革的最終目標和決定改革成敗的關鍵內容。其中周保松和張木生看似更關注經濟改革，但在政治制度的選擇上，還是遵循了西方憲政民主的傳統路徑。①而中國特色社會主義制度已經探索30多年，走出了一條超越西方式民主的理論新路，這時如果再回過頭來用早已“分道揚鑣”的西方民主理論來進行頂層設計，必然會使深化改革之路走入歧途。

黨的十八大之后，我們黨及時提出了要推進“國家治理體系和治理能力現代化”。根據楊光斌的解讀，“西方選舉式民主”強調選舉程序而忽略選舉之后的有效治理是其硬傷。而“國家治理體系和治理能力現代化”通過強調制度績效和有效治理，具有替代西方選舉式民主的巨大潛力。②有效治理包括三個部分，政府治理、市場治理和社會治理。三個治理主體協調互動，能夠彌補單一主體的治理失靈，是對“西方選舉式民主”選舉一結束就萬事大吉這一邏輯的重大糾正和優化。他因此提出了兩種民主類型，一種是“自由民主（liberal democracy）”，一種是“治理民主（governable democracy）”。③治理民主和其所追求的“國家治理體系和治理能力

二、“治理民主”的本質是克服信息不對稱

“國家治理體系和治理能力現代化”和與之配套的“治理民主”類型是一個全新范式，目前對其研究尚處于初級階段。筆者這里引入與治理理論密切相關的信息經濟學來進一步拓展對治理民主的認識，從而為以治理民主為核心進行頂層設計的政治改革提供理論支持。

作為當代經濟學的重要分支，信息經濟學研究“信息不對稱”對市場資源配置的影響。例如在農貿市場中，毒大米用白蠟油拋光可以保持鮮亮但有害健康，而只有賣大米的商戶掌握白蠟油使用信息。信息不對稱出現在擁有大米是否被白蠟油拋光信息的商戶和不知情的顧客之間。信息不對稱帶來“道德風險”和“逆向選擇”問題。道德風險指商戶在無人監管的情況下欺騙顧客，賺取不正當利益。逆向選擇指開始只是少數商戶欺騙顧客，隨著其他商戶擔心吃虧而效仿，逐漸形成“劣幣驅逐良幣”的逆淘汰。前述例子中，商戶隱蔽白蠟油拋光信息而欺詐顧客就是道德風險，越來越多商戶選擇用大米欺騙顧客就是逆向選擇，最終農貿市場因不被顧客信任、無法產生交易而關門。類似的信息不對稱廣泛存在于社會生活之中。中國老百姓深惡痛絕的企業排污造假、制售假酒假藥，社會資源配置不公引發的社會矛盾，都可以從信息不對稱導致的道德風險和逆向選擇找到問題源頭。如果逆向選擇不加遏制，隨著大家都被“逼良為惡”，整個社會就面臨整體性潰敗。

解決信息不對稱難題需要回到信息經濟學中尋找答案。作為有效克服信息不對稱的體制機制，制度被賦予防止社會整體性潰敗的重任。④而制度績效則取決于能否解決或緩解道德風險和逆向選擇問題。徹底解決道德風險和逆向選擇需要實現信息完全對稱，但現實生活中百分之百透明并不存在，最多只能無限接近，因此各種不同時期旨在克服信息不對稱的制度方案被統稱為“透明類舉措”。

傳統社會中以公開考試為內容的科舉制使士人得以展示自己的才能而脫穎而出；當下正在試點推進的“縣權透明與媒體監督”在信息披露中可有效克服信息不對稱；選舉式民主通過直接與民眾對話、電視辯論等環節使候選人信息更加公開，也屬于透明類舉措。“治理”和制度都是通過體制機制來實現對社會的管理；“治理績效”即“制度績效”，也取決于國家通過透明類舉措組合克服信息不對稱的效果。因此，站在信息經濟學視角看，“治理”的本質就是克服信息不對稱，解決道德風險和逆向選擇問題。endprint

三、“西方選舉式民主”忽略了信息不對稱的危害

站在信息經濟學角度看，上述五種以“西方選舉式民主”為核心的改革設計方案都忽視了信息不對稱的危害。

選舉民主曾不容置疑被廣泛認可為民主的主流。哈佛大學教授亨廷頓指出，民主的核心內容就是人民通過定期舉行的競爭性選舉來推選領袖。但現實中的大量實例證明當選舉民主遭遇政治人物相對于民眾的信息優勢時，會出現道德風險和逆向選擇的嚴重問題，甚至會導致種族仇殺和國家分裂。邁克爾·曼在《民主的陰暗面：解釋種族清洗》中列舉了歷史上多個通過合法選舉上臺的多數族群對少數族群的暴力清洗，揭示出選舉民主在族群矛盾激化地區造成的危險后果。菲律賓前總統馬科斯、臺灣地區的陳水扁都通過“教科書式”的普選程序上臺，但是他們憑借信息優勢大肆貪污腐化，最終鋃鐺入獄。中國村級直選也曾被廣泛認為是選舉民主在世界頭號人口大國的重大突破，但近年來出現了大量村官巨貪的案例。與治理民主強調結果導向、著重克服信息不對稱所造成的道德風險和逆向選擇問題不同，單純的“西方選舉式民主”方案片面強調程序公正，無法避免經選舉上臺的領導人借助信息優勢貪污腐化和煽動民粹浪潮的危險。

周保松和張木生方案看到了依靠選舉民主并不能解決市場經濟放任發展造成的跨代貧困和人的異化問題。他們提出通過人人平等的財產所有制，在起點上確保消除貧富分化，從而實現財富最終分配的公平，繼而對選舉民主進行補充。但是他們同樣沒有考慮到各級政府自身所產生的道德風險和逆向選擇問題。前蘇東社會主義國家劇變的主要原因之一就是其計劃經濟的失敗。而計劃經濟的出發點就是張木生和周保松方案的邏輯，即用政府手段確保財富公平分配。可是政府決策是由人來執行的。掌握計劃經濟重大決策權的少數人并非圣人，他們打著經濟公平的口號，通過隱蔽手段成為特權階層，盲目投資、中飽私囊，最終親手葬送了社會主義道路。即使在中國透明公開的社會主義市場經濟條件下，近年來相關腐敗也觸目驚心。正如經濟學家斯蒂格里茨一針見血地提出，信息透明比所有制更重要。如果不能有效克服計劃經濟決策者所擁有的信息優勢，相比市場經濟，“計劃經濟方案”會帶來比市場經濟更大的新的不平等。

“治理民主”充分考慮到信息不對稱造成的危害，通過各種透明類舉措的組合，可以最大限度實現治理和制度績效，進而可以避免“西方選舉式民主”的陷阱。從包容性角度看，治理民主涵蓋了政治、經濟和社會三個領域透明類舉措的制度設計，突破了普選和所有制形式等前提條件，使所有能有效克服信息不對稱的透明類舉措都納入到治理民主的范疇。

四、“治理民主”是中國特色社會主義的制度奇跡

治理民主優于西方選舉式民主的有力證據就是中國改革開放30多年的制度奇跡。沒有選擇西方式普選和蘇聯式計劃經濟，中國特色社會主義走出了一條改革、發展和穩定統籌推進的制度新路，改寫了全球政治經濟格局。中國奇跡的背后，就是選擇治理民主所帶來的制度績效。⑤

在經濟領域，1978年改革之前中國的國有計劃經濟和農村集體經濟均存在嚴重的信息不對稱問題。國有企業根據中央下達的計劃和配額統一生產和銷售。國企經理人因缺乏激勵機制不僅沒有主動創新動力，還憑借所擁有的信息優勢虛報各種數據，個人貪腐牟利，國有資產縮水。⑥在農村，土地集體所有，農民吃大鍋飯，干好干壞一個樣，缺乏激勵機制導致效率低下。當農民擁有的信息優勢無法消除時，道德風險（農民出工不出力）和逆向選擇（越來越多的農民選擇出工不出力）問題成為農村制度變遷的原動力。

中國改革開放30多年的經濟奇跡可以理解為是通過選擇治理民主，有效克服信息不對稱、大幅度提升制度績效實現的。從安徽鳳陽縣小崗村開始的農村聯產承包制使農民收入和個人努力掛鉤，通過給予農民土地承包權，激發了億萬農民的勞動積極性，農民不再利用信息優勢逃避勞動，反而千方百計提高生產力，實現了“激勵相容”。

農村經濟的蓬勃發展催生了鄉鎮集體企業和民營企業。與傳統國有企業相比，新的制度安排有效克服了企業內部的信息不對稱。其一，通過績效工資等“激勵相容”方案使集體企業經理人的收益和企業效益直接掛鉤。民營企業家更是對自己的企業盡心盡力。其二，絕大多數企業虧損時不會得到政府補貼。這種“預算硬約束”迫使經理人努力創新，提高效率。其三，作為市場經濟中克服信息不對稱最為有效的次優方案之一，激烈的市場競爭使經理人績效這一信息通過企業在市場中的表現充分體現。同時，受財政包干制和地方干部選拔中把地方經濟發展作為主要考核指標的激勵，擁有龐大社會資源的地方官員想方設法扶持本地企業，優化經營環境。上述幾種因素使鄉鎮企業和民營企業逐漸成為國有企業的強勁對手，民營經濟迅速發展壯大。

競爭促使國有企業改革。和西方資本主義社會的全面私有化不同，國企改革通過建立現代企業制度有效克服信息不對稱，包括激勵相容機制、股份制改造中引入第三方監管和信息強制披露等。2006年第一輪國企改革基本結束時，大型企業數量只占規模以上企業的2.31%，但主營業務收入和利潤所占比重卻達到61.54%和63.25%。⑦即使考慮到部分壟斷因素，這些成就也是令人矚目的。國有大型企業通過有效克服信息不對稱成功轉型，成為國際市場舉足輕重的競爭力量。2008年，中國國有大型企業有19家進入世界500強。⑧

企業的全面繁榮帶動市場經濟其他要素發展成熟，市場價格機制、分稅機制、金融、保險、行業協會、信譽機制等西方資本主義市場經濟擁有的各種具體制度形式陸續出現在中國。對比西方發達國家，中國社會主義市場經濟對市場競爭中的弱勢群體更加重視，通過包括補貼國企下崗職工等具有中國特色的舉措實現了國企改革的平穩轉型。⑨同時，國企改革的“溫和療法”也保證了中國經濟連續30多年的穩定高速增長。

在俞可平看來，改革開放以來政治制度和社會制度的變遷同樣符合治理民主的思路。⑩人民代表大會、政府改革、政治協商、基層民主、黨內民主和法制建設等中國特色制度舉措雖不包含選舉民主中“普選”和“多黨制”的制度形式，卻囊括了多種治理民主中有效克服信息不對稱的透明類舉措，例如：人民代表大會制度下各種旨在提升信息對稱的法律監督、執法檢查、預算審查、政策審議等監督渠道不斷多元化；各級政協參政議政作用大大加強；黨內民主和基層民主的競爭性和公共性都明顯加強，一些重大信息透明創新陸續試點；政府問責機制日趨健全。盡管仍有完善空間，中國政治制度通過治理民主有效控制逆向選擇和道德風險問題，保障了經濟增長與社會和諧，并不斷擴大中國人民的知情權、參與權、表達權和監督權。endprint

社會制度方面，中國在收入分配、就業、社會保障、教育、醫療、扶貧、環保等各個領域，也積極探索一系列服務民生的治理民主創新實踐。2004年至今，社會領域內多部旨在克服信息不對稱的法律法規先后實施，其中包括《城市房屋拆遷估價指導意見》《散裝食品衛生管理規范》《工傷保險條例》和《居民身份證法》等等。

任何民主形式都不可能盡善盡美，中國的治理民主也不例外。但是毋庸置疑，根據本國國情和歷史發展階段，中國依靠有效克服信息不對稱的“治理民主”已經走出了一條和西方偏重“選舉民主”、前蘇東偏重“計劃經濟”所不同的民主新路，充分體現了中國特色社會主義的理論和實踐特色。

五、“治理民主”的重大價值

第一，治理民主的制度績效較高。治理民主和西方選舉式民主最大的區別在于后者只是片面強調選舉程序合法公正，而前者更關注選舉后如何通過政府、市場和社會三重主體的治理互動防止政治精英借助信息不對稱進行逆向選擇和道德風險，從而提高制度績效。治理民主強調實行符合各國歷史文化傳統和發展階段的透明類舉措，能較好解決逆向選擇和道德風險的問題，因此制度績效較高。為什么很多選擇了“西方選舉式民主”的發展中國家無法實現西方資本主義國家的制度績效，與西方選舉式民主的理論預測大相徑庭？治理民主的答案是制度實質比形式更重要。選擇西方民主形式的國家如果無法建立行之有效的監督控制領導人的機制，無法有效克服政治領域的信息不對稱，即使選舉程序再完美，貪污腐化也無法避免，甚至還會引發種族沖突、國家分裂。

第二，治理民主有利于克服西方選舉式民主的弊端。民粹主義在歐美的興起暴露了西方資本主義國家的危機。站在治理民主角度看，歐美實行選舉式民主的國家普遍更重視選舉過程中的信息透明，而忽略對選舉后領導人的監督制衡，客觀上為擁有信息優勢的領導人進行道德風險和逆向選擇提供了巨大空間。西方選舉式民主的政治家重點關注兩大群體即選民和企業，前者提供選票，后者提供競選資金。為贏得前者，部分政客大搞“福利國家”，征收高額稅賦，并通過政府投入收買選票集中地區民心，為此不惜擴大財政赤字，把債務甩給后任。為贏得后者，政客、金融寡頭和游說集團勾結，出臺專項優惠政策，暗中扶持金融資本而置弱勢群體于不顧，最終迫使人民選擇民粹主義進行對抗。而治理民主通過更有效監督領導人的透明類舉措，可以有效化解西方目前的政治和社會危機。

第三，治理民主有利于中國走中國特色社會主義政治發展道路。治理民主為中國特色社會主義制度“不走老路，也不走邪路”提供了強有力的支撐。同時，治理民主替代西方選舉式民主和計劃經濟模式，是中國為人類制度文明的發展進步進行的有益探索，有利于為人類對更好社會制度的探索提供中國方案，具有里程碑意義。治理民主不僅在理論層面具有重大價值，在實踐層面也為中國不同領域深化改革提供了頂層設計的創新載體。中國選擇治理民主，致力于推進“國家治理體系和治理能力現代化”，必將有力推進中國的政治文明建設和各項事業發展。

注釋

①還有一些方案，或者影響力不夠，或者和上述方案內容有重復，這里不再一一贅述。②楊光斌：《從國際政治比較看“治理民主”的優勢》，《北京日報》2015年6月15日。③與“治理民主”相呼應，政治科學領域學者對中國“村民自治”的研究也經歷了從強調選舉程序到關注選舉后有效治理的范式轉換。村民自治所包含的“村級直選”一直被認為是選舉民主在中國廣大基層的核心實踐。從1987年試行以來，海內外學者圍繞村級選舉的程序設計、選舉與經濟關系、選舉與政治心理和制度績效等方面一直給予高度關注和廣泛研究。但是近年來伴隨派系斗爭、賄選和財務不透明等問題的出現，越來越多學者開始關注村級權力獲得之后的權力運用，這也使重點研究權力運用的“治理理論”成為中國民主政治研究的新熱點和主流。參見Kevin O'Brien， Rongbin Han. Path to Democracy？Assessing Village Elections in China. Journal of Contemporary China， 2009， Vol.18， No.60， pp.359—378.付建軍：《從民主選舉到有效治理：海外中國村民自治研究的重心轉向》，《國外理論動態》2015年第5期。④古時就有《易·節》：“天地節，而四時成。節以制度，不傷財，不害民。”制度保障社會基本穩定和人民基本利益。⑤目前對于中國奇跡的解釋多集中在中國改革開放30多年如何實現持續高速經濟增長上。被分析討論的各種經濟增長因素包括高儲蓄率、外商直接投資、龐大市場需求帶動的經濟增長和圍繞經濟增長的制度要素。林毅夫等的發展戰略選擇理論、姚洋的體制釋放理論、張五常的產權理論、戴慕珍（Jean Oi）的地方法團理論、斯蒂菲爾德的預算硬約束理論和雷莫等提出的北京模式都從不同側面探討了中國制度奇跡的奧秘，但較少直接涉及政治制度對經濟增長的影響。⑥林毅夫、李志赟：《政策性負擔、道德風險與預算軟約束》，《經濟研究》2004年第2期。⑦李榮融：《宏大的工程寶貴的經驗——記國有企業改革發展30年》，《求是》2008年第16期。⑧《2008年我國19家央企進入世界500強》，《遼寧經濟統計》2009年第4期。⑨國家大量補貼的社會保障體系也使國有企業在轉型中避免了很多矛盾和沖突。⑩參見陳家喜：《改革開放30年中國政治發展成就及路徑》，《深圳特區報》2008年11月24日。

參考文獻

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