論黨內監督制度的完善

肖劍忠

摘要：黨內監督是中國共產黨自我凈化自我完善的主要路徑，黨內監督制度是中國特色社會主義制度和國家治理體系的重要組成部分。根據黨內監督的主體和對象之間關系的不同，黨內監督可分為自上而下、平行和自下而上三種指向的監督。這三種黨內監督分別體現了黨內的集中、平等和民主三種價值導向。進一步完善黨內監督制度，必須圍繞堅持自上而下、平行以及自下而上三種指向的黨內監督并重這一總體思路。

關鍵詞：中國共產黨；黨內監督；制度完善

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）10-0021-05

一、引言

在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的制度背景下，黨內監督無疑是中國共產黨自我凈化、自我完善的主要路徑。與此相適應，黨內監督制度也始終是中國特色社會主義制度和國家治理體系的重要組成部分。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央高度重視黨內監督，黨內監督取得顯著成效。考慮到這些年反腐敗和作風建設所遇到的諸多問題，黨內監督制度仍然有待完善，以更好地堵塞制度漏洞、促進制度健康運轉、提高制度績效，而堅持自上而下、平行以及自下而上三種指向的黨內監督并重，正是完善黨內監督制度所必須遵循的總體思路。

根據黨內監督的主體和對象之間關系的不同，黨內監督可分為自上而下、平行和自下而上這三種指向的黨內監督。其中，自上而下的黨內監督，指的是上級黨委和紀委對下級黨組織的監督，其具體途徑有巡視、信訪處理、談話和誡勉、詢問和質詢、領導干部個人重要事項報告、罷免和撤換、重要情況通報和報告等；平行的黨內監督，指的是黨內同級黨組織之間（主要通過紀委）以及黨內同志之間的互相監督，其具體途徑有民主生活會、統一派駐監督以及集體領導和分工負責等；自下而上的黨內監督，指的是下級黨組織和普通黨員對上級黨組織及其領導干部的監督，其具體途徑如述職述廉、民主評議、信息公開、舉報、選舉、領導干部任職公示之類。

顯而易見，自上而下的黨內監督、平行的黨內監督和自下而上的黨內監督，分別體現了黨內的集中、平等和民主三種價值導向。從應然角度和理想狀態來說，中國共產黨的黨內監督應是堅持自上而下、平行和自下而上三種指向的黨內監督并重，每一種指向的黨內監督都是健全且有效的，如此不僅可以同時實現黨內的集中、民主和平等三種價值追求，更重要的是，可以讓每一級黨組織以及每一位黨員都成為黨內監督的主體，同時又成為黨內監督的對象，進而可以構成完整的黨內監督環形鏈，形成科學的黨內監督體制，實現黨內監督的全覆蓋和可持續。

二、強化自上而下的黨內監督

一直以來，由于中國共產黨是一個堅持列寧建黨原則、強調紀律和集中的無產階級政黨，黨內外普遍認為，中國共產黨自上而下的黨內監督很有力、很有效。然而，從前中央政治局委員薄熙來大搞“重慶

模式”，到山西省出現系統性、塌方式腐敗，再到河北省委原書記周本順在重大問題上發表違背中央精神的言論，可以看出，即便是中央自上而下的黨內監督，都還有空白和力所不逮之處。習近平總書記指出：“這些年，一些地方和部門自由主義、分散主義、好人主義、個人主義盛行”①，“有的對涉及黨的理論和路線方針政策等重大政治問題公開發表反對意見；有的部門和地方對維護黨的政治紀律重視不夠，個別的甚至對中央方針政策和重大決策部署陽奉陰違”②。這可謂有的放矢。

1.實現自上而下黨內監督多種途徑從鈍器到利器的巨變

2004年頒布的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》為中國共產黨自上而下的黨內監督提供了巡視監督、領導干部個人重要事項報告、談話和誡勉、重要情報通報和報告等多種途徑和制度武器，但這些途徑大都成為銹跡斑斑的鈍器。以巡視為例，1996年，中紀委制定了《關于建立巡視制度的試行辦法》，但由于制度規定過于簡單（僅有17條，不到800字）、制度級別不高（僅是中紀委辦公廳發文）、巡視頻率太低、巡視內容過窄、巡視過程和結果缺乏公開以及巡視成果運用缺乏配套制度等嚴重制度缺陷，致使巡視制度遠未達到其自上而下的黨內監督功能。又如，領導干部個人重要事項報告。2010年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，但這一制度同樣存在嚴重缺陷，那就是習近平總書記一針見血指出的，“以前報告了，核查不夠；核查了，處理不夠，發現問題也不糾正”③。由此使得這一很好的制度竟然成了“稻草人”，以致因為故意或心存僥幸而瞞報乃至干脆不報的領導干部比比皆是。再如，對干部經常開展同志式的談心談話。這種談話，既指出缺點不足，又給予鞭策鼓勵；既是中國共產黨歷史上留下的好傳統，又是黨內監督的重要途徑。但由于很長一段時期以來黨內政治生態的惡化和黨內生活的庸俗化，以及黨內的民主推薦和民主測評使用過度帶來的負面效應，使不少上級組織和領導干部抱有不想惹事、不敢得罪人、怕丟選票的心態，以至于形成了上級黨委、紀委以及組織部門只在提拔時對干部談話、平時不對干部談話誡勉的怪象。

黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央深刻洞察既有的黨內監督制度存在的弊端和漏洞，在其正確和有力領導下，通過制度細節的改進和制度執行的強化，上述諸多黨內監督的制度漏洞得到了修補，這些黨內監督途徑如今大都成為有效有威的利器。例如，經過提高巡視頻次、實現巡視全覆蓋、增強巡視任務的針對性、實行巡視結果向被巡視單位反饋和通過媒體向社會公開及向中央政治局常委會報告、一次一授權以及2016年開始實行的“殺回馬槍”等制度細節的改進，巡視制度日趨完善，如今已真正成為自上而下黨內監督的銳利武器，在“打老虎拍蒼蠅”、改進全黨作風、嚴明黨的紀律、確保政令暢通、維護中央權威等方面大顯其能。巡視組也因此成為各地民眾翹首企盼、腐敗官員膽戰心驚的“欽差大臣”和“八府巡按”。又如，經過開展較高比例的抽查核實、嚴肅處理不如實報告有關事項的領導干部、不提拔瞞報個人有關事項的領導干部等制度細節改進，領導干部個人有關事項報告制度如今已真正運轉起來，成為讓貪腐官員提心吊膽的反腐利劍、辨別領導干部的體檢儀以及讓廣大領導干部培養正確從政行為規范的指示器。例如，自2015年以來，江西省原副省長姚木根、北京市委原副書記呂錫文、上海市原副市長艾寶俊等省部級領導干部，因為不按規定如實報告個人有關事項最后受到黨紀處分，在被查處的省部級領導中占有相當大的比例。整個2015年，全國共有3900多名干部因瞞報等問題被取消提拔資格。④這些事實充分顯示了領導干部個人有關事項報告制度經過改進后所發揮出來的巨大威力。endprint

2.實現自上而下的黨內監督覆蓋范圍從高層到基層的延伸

在自上而下的黨內監督方面，也仍然存在一些薄弱環節和制度漏洞，其中突出的是，鎮村一級干部由于不在巡視、領導干部個人事項報告等黨內監督制度的覆蓋范圍之內，以致全面從嚴治黨出現基層衰減甚或斷層的態勢。近年來，北京市豐臺區花鄉高立莊村原黨總支委員陳偉杰出借村集體資金1.9億元、索賄240萬元，浙江省永嘉縣新橋村原村委會主任余乾壽在拆遷和安置房項目中貪賄3000余萬元，深圳市龍崗區“村官”周偉思在舊城改造項目中曾涉嫌收受一房地產公司逾千萬元“好處費”等一系列“小村官、大腐敗”案件的揭露⑤，表明城鄉基層“小官巨貪”現象的確嚴重。這就要求強化自上而下的黨內監督，不能讓城鄉基層成為被遺忘的角落，不能讓鎮村一級干部逍遙于各種有效的黨內監督制度之外。隨著城鎮化的快速推進，鎮村范圍內重大建設項目和集體“三資”（資金、資產和資源）不斷增多、鎮村一級干部腐敗風險日益增加。探索將鄉鎮一級科級領導干部納入個人有關事項報告對象范圍，以及實行巡視監督向鎮村一級的延伸覆蓋，乃勢所必然。唯有如此，才能使全黨自上而下的黨內監督更加健全和有效，使全面從嚴治黨的壓力更好地層層傳導到基層。

三、強化自下而上的黨內監督

由于改革開放30多年以來對黨內民主的倡導和推進，同時也由于各地基層實踐的創造，黨務政務公開，領導干部任職公示、述職述廉等黨內監督途徑越來越多地進入黨內政治生活，全黨自下而上的監督力量越來越強。

1.自下而上黨內監督的未解難題

現實表明，中國共產黨自下而上的黨內監督至今存在兩方面突出問題：一是一些黨內監督途徑被違規操作的問題。其典型是黨內選舉。黨內選舉是黨員在黨內享有的重要權利，也是黨內自下而上監督的重要途徑。但在一些基層黨組織尤其是那些擁有廣泛利益和諸多權力的發達地區和城郊地區基層黨組織的選舉中，暗地打招呼、私下拉選票、選后按票行賞等一些隱藏很深的違規選舉現象，時有發生。由農村甚至發生過村黨支部書記候選人為了防止競爭者與握有選票的黨員接觸，而將村里許多黨員鎖在賓館里包吃包喝包玩的荒誕之事。二是一些黨內監督途徑被濫用的問題。例如，述職述廉和民主評議本是黨員對黨員領導干部進行監督的重要途徑，但在實踐中，常有一些黨員不講黨性，不顧事實，只為發泄個人不滿和報復領導，而對領導評分很低，評價很差；或者為了讓領導早些升遷給自己騰位子，而罔顧事實給領導打滿分，說領導好話。這就使述職述廉和民主評議難以真正發揮自下而上的黨內監督的作用。

2.自下而上黨內監督的未來探索

為進一步提高黨內自下而上的監督效果，筆者以為，應在確保黨的集中統一和遵守黨章黨紀的前提下，保障黨員民主權利，拓寬自下而上監督渠道，逐步完善既有監督制度。一是強化上級黨委對下級黨組織選舉的現場監督。具體做法可以是上級黨委在下級黨組織選舉啟動后派出督導組或觀察員，全程指導和監督下級黨組織的換屆選舉工作，以便更及時和更有針對性地解決黨內選舉出現的各種問題，防止黨內選舉違規和出偏。二是適當降低黨員評分和投票在領導干部考核提拔工作中的權重。習近平總書記在2013年6月28日召開的全國組織工作會議上，嚴肅批評了組織和干部工作中長期存在的唯票唯分問題。這就要求，各級紀委和黨委組織部門在每年開展的領導干部述職述廉和民主評議中，以及各基層黨組織在每年開展的黨員民主評議中，應將測評結果作為重要參考而非重要依據，更非唯一依據。與此同時，各級紀委和黨委組織部門更應通過與黨員的經常性談話、對黨員信訪的調查分析以及對日常工作的檢查和對工作目標的考核等渠道，更加準確科學地考察和選拔領導干部；對黨員來說，則更應重視通過信訪、舉報等渠道，以便有理有據地進而有力有效地開展自下而上的黨內監督。三是拓寬黨員的網絡監督渠道。由于網絡監督具有隨時隨地、廣泛、便捷、安全等特點和優勢，因而，為了提高黨內自下而上監督的成效，應運用互聯網思維，考慮拓寬黨員的網絡監督渠道。對于黨員來說，由于基本上人人有電腦和智能手機，只要遵守國法黨紀和網絡文明規范，其通過網絡渠道以開展自下而上的黨內監督就很容易。由于領導干部不僅在工作時要與普通黨員和群眾打交道，且生活在群眾之中，一旦有違反黨紀國法以及公序良俗的言行，往往會被黨員和群眾記錄到手機上，無論這些視頻、錄音資料是交給紀委等有關部門，還是直接曬在網上，其結局都會對涉事黨員干部產生重要影響。近年來，因為這一技術路徑而被曝光受處分的黨員干部確有不少。由此可見廣大普通黨員直接或間接地借助網絡渠道開展自下而上的黨內監督具有巨大威力和廣闊前景。

四、強化平行的黨內監督

總體而言，中國共產黨的平行黨內監督處于力量不強、漏洞不少、績效不佳的狀況。最有說服力的事實就是如習近平總書記所指出的：“這些年發生的一把手腐敗問題，很少有同級紀委主動報告的。”⑥有專家也提到，“這么多年來，在全國各地，涉及同級黨委政府主要領導的違紀違法案件，幾乎沒有一起是由同級紀委揭發或檢舉的”⑦。

1.平行黨內監督多種途徑的長期無為失靈

民主生活會、紀委統一派駐監督以及集體領導和分工負責等是平行的黨內監督的主要途徑或具體制度安排。近些年，這幾種黨內監督途徑都存在嚴重的無為和失靈現象。

以民主生活會為例。1981年8月中組部下發的《關于進一步健全縣以上領導干部民主生活會的通知》規定：“縣級以上黨委常委除了必須編入一個組織參加組織生活外，同時要堅持每半年開一次黨委常委（黨組）生活會”，明確規定民主生活會必須認真開展批評與自我批評。2000年，中紀委、中組部印發的《關于改進縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干意見》，決定將原來一年召開兩次民主生活會改為一年召開一次民主生活會。假如各地黨組織能嚴格按照中央規定每年開一次民主生活會，且嚴肅認真地開展批評與自我批評，那么，黨員領導干部因為有來自黨內其他同志嚴肅認真的提醒和批評、真誠熱心的教育和幫助，因為受到黨內其他同志的監督，因而能在政治問題、思想問題、作風問題和紀律問題等方面深刻反省、防微杜漸、懸崖勒馬。推而廣之，就能實現全黨的自我凈化、自我教育、自我完善、自我提升。過去陳云同志也正是因為深刻認識到黨內民主生活和批評與自我批評對于強化黨內監督、實現全黨自我凈化和自我完善的重要意義，才鮮明地提出了“只要有勇于開展批評與自我批評這一條，堅持真理，改正錯誤，我們共產黨就將無敵于天下”⑧這一論斷。但事實上，近十多年來，除了在“三講”“保持共產黨員先進性教育”“黨的群眾路線教育實踐活動”等全黨集中性教育活動期間開展民主生活會之外，各地黨組織往往采取的是中央不要求我就不開展、上級不行動我就不行動的應對策略，乃至以每年不開民主生活會為常態。即便有的黨組織領導班子召開了民主生活會，也只談工作不談思想、只談成績不談錯誤、只批評自己不批評別人，甚或隨意化、平淡化、庸俗化問題突出，缺乏應有的政治性、原則性、戰斗性，從而使自我批評異化成了自我表揚，相互批評異化成了相互吹捧。習近平總書記也曾嚴肅批評了民主生活會上“自我批評擺情況，相互批評提希望”“你不批我，我不批你；你若批我，我必批你”⑨的庸俗化問題和異化現象。endprint

至于紀委的統一派駐監督，早在2001年9月，黨的十五屆六中全會就做出了紀律檢查機關對派出機構實行統一管理的決定；2004年5月，經黨中央批準，中央紀委、監察部開始全面實行對派駐機構的統一管理。但由于統一派駐監督制度從一開始就存在覆蓋不全（黨委辦公廳、政府辦公廳、人大辦公廳、政協辦公廳、黨委組織部、黨委宣傳部、黨委統戰部等重要權力部門未實行派駐監督）、監督主體和監督對象利益一體、監督機構職能異化等嚴重缺陷和突出問題，從而導致許多紀委派駐機構的黨員干部雜務纏身，難以聚焦于監督這一主業；或者對被監督部門和領導干部的腐敗問題和作風問題睜一只眼閉一只眼，沒有舉起監督利劍發揮監督作用；或者自己也身陷腐敗、利益共享，甚至充當被監督部門和領導干部的保護傘。

集體領導和分工負責是民主集中制的具體化，也是平行黨內監督的一種具體途徑。但同樣存在兩方面的問題：一是“家長制”現象導致班子成員對作為“班長”的黨組織主要負責人無法有效監督。這就是習近平總書記所指出的，“有的一把手只講集中不講民主，習慣于事先定調，重大問題不經班子成員充分醞釀和討論就拍板，甚至對多數人的意見也置之不理”⑩。這些年來，我國之所以有那么多一把手違紀違法，與民主集中制執行不到位、集體領導和分工負責這一平行黨內監督途徑失效有著密切關系。二是“私人領地”現象導致領導班子成員之間無法開展有效監督。所謂“私人領地”現象，是指有些黨組織領導班子成員，把自己分管的工作當作自己的“勢力范圍”“獨立王國”和“禁臠”，既不想向黨委報告，又不希望班子其他成員過問。如此，必然使班子成員之間的相互監督無法實現，使集體領導和分工負責這一平行黨內監督途徑難以發揮作用。

黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央敢于擔當，勇于創新，針對黨內平行監督存在的問題和缺陷，進行了一系列的制度變革。其中突出的是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》設計了黨委負主體責任，紀委負監督責任，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主等制度改革方案，從而有助于顯著提高作為黨內專職監督機構的紀委對同級黨委平行監督的效果，為整體提升平行的黨內監督的效果提供了堅實的體制保障。此外，紀委通過實現對黨委、政府、人大和政協四大班子以及組織部、宣傳部、統戰部等黨委重要部門的派駐監督全覆蓋，同時普遍而徹底地開展“轉職能、轉作風、轉方式”，從而使紀委的統一派駐監督更加有力、有效。至于集體領導和分工負責，由于2014年以來全黨自上而下實行了各地區和各部門黨委（黨組）向黨中央或各級地方黨委及基層黨委報告工作的制度，2015年又先后頒布了新修訂的《中國共產黨地方委員會工作條例》和首次制定的《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，明確了地方黨委和部門黨組議事規則等舉措，從而使集體領導和分工負責這一平行黨內監督作用發揮更顯著，運轉更有效。

2.強化平行黨內監督尚需健全民主生活會制度

相比而言，以批評和自我批評為核心的民主生活會制度，總體上尚未改變原有的中央不要求我就不開展、上級不行動我就不行動的制度運行邏輯，欲實現其持續性、自主性的良性運轉，還必須開展新的探索。一是紀委和組織部門派人指導和監督黨組織民主生活會。一方面，應硬性規定各級黨組織召開民主生活會時紀委和組織部門必須派人參加；另一方面，應規定紀委和組織部門在黨組織召開民主生活會之前對民主生活會、程序和主題提出明確要求，在民主生活會召開時派人參加并嚴格把關、當場點評，對各類偏差和錯誤言論及時提醒和嚴肅糾正，在民主生活會結束之后應向紀委和組織部門領導報告反饋。二是對民主生活會現場錄像并存檔。對民主生活會現場錄像并存檔，不僅有助于防止民主生活會潦草完事和步入歧途，還可以為將來的民主生活會抽查工作做好準備、提供證據。三是紀委和組織部門每年按一定比例對各地、各部門的黨組織民主生活會情況進行抽查。抽查是低成本、高效率地促進管理工作的有效手段。由于所有黨組織民主生活會都有視頻檔案存放在上級紀委和組織部門，所以紀委和組織部門對民主生活會的抽查就很簡便。endprint