南京國民政府職業病的防治困境

周石峰

摘要：面對日趨嚴重的職業病問題，南京國民政府試圖運用法律和行政手段進行防治，但在實際操作過程中困難重重：職業病入法因社會各界抵制而挫敗，致其防治工作缺乏法律保障，調查統計也無法律依據；工廠職業病檢查雖然依靠行政力量推行，但因中央政府威權不固，一些地方政府往往消極應對；勞資雙方對工業安全和工廠檢查不認同，使職業病防治喪失社會基礎；租界工廠的抵制，為其他企業抵制政府的職業病檢查提供了借口。

關鍵詞：職業病；國民政府；防治困境；南京十年時期

中圖分類號：K263文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）10-0131-05

20世紀二三十年代，隨著中國工業化的緩慢推進，職業病問題日趨嚴重。南京國民政府建立之后，出于兌現大革命時期的承諾和踐行民生主義意識形態的雙重考量，竭力推動工業安全衛生運動，并力圖從法制建設、調查統計、宣傳教育以及醫療設施等方面采取一些防治職業病的措施。近些年來，學界對國民政府在職業病防治方面采取的措施及防治績效評價等方面都取得了一些研究成果，但對其制約因素則尚無系統研究。①本文擬從職業病入法失敗以及地方政府、勞資雙方和租界態度方面進行初步分析。必須首先說明的是，日本全面侵華戰爭打斷了我國的現代化進程，也中斷了工業安全運動的歷史進程，因此本文討論僅限于南京十年時期。

一、職業病入法及其挫敗

早在1923年《晨報副刊》刊載的小說，曾將職業病一詞作為題名，小說中的醫生聽了病患陳述病情之后，果斷地將其診斷為“職業病”。②1921年5月16日的《申報》曾載有《勞工之衛生》一文，提出“增進勞工之幸福而預防職業上之疾病”的五大舉措，分別為調查、法律、工廠檢查、處罰和教育。③北京政府農商部還對職業病調查進行了初步嘗試。1926年3月，為參加國際勞工大會，農商部派員赴滬調查江浙兩省工業狀況，其中就涉及“職業病種類”“有無災害情形”“預防危險方法”以及“衛生設備”和“撫恤規則”等方面的內容。④

1928年，南京國民政府工商部“為保護勞工起見，特擬咨詢工業上發生之危險及預防方法問題十五則，通飭各省各特別市政府轉飭令所屬工業機關按條解答，以資考核”⑤。1929年12月30日，南京國民政府公布的《工廠法》第七條規定，童工和女工不能從事的七類工種，如“處理有爆發性引火性或有毒質之物品；有塵埃粉末或有毒氣體散布場所之工作；已溶礦物或礦滓之處理”等。第四十二條規定工廠必備的“空氣流通之設備、飲料清潔之設備、盥洗所及廁所之設備、光線之設備、防衛毒質之設備”五類衛生設施。第四十五條規定，“在勞動保險法施行前，工人因執行職務而致傷病或死亡者，工廠應給其醫藥補助費及撫恤費”，并明確規定相關補助和撫恤的標準。⑥1936年6月25日，國民政府公布了《礦場法》，第二十六條明確規定，礦場必須配備“防止職業病發生之設備”以及“以預防方法指示

礦工，并限其遵守”，違反上述規定者“處100元以下之罰金”。⑦同年年底，實業部中央工廠檢査處頒布了“工廠設置衛生室辦法”，將“傳染病及職業病之研究及預防”納入工廠衛生室的職能范圍，要求衛生室酌訂“各種職業病及傳染病預防規則”等，并張貼于適當場所，同時要求衛生室做好“職業病”等統計工作。⑧

《工廠法》頒布后，各界反響強烈，紛紛要求予以修訂或暫緩施行。上海市社會局認為，“對于‘執行職務四字應有切實之規定，至于非執行職務之時遇有意外災變而致傷亡者，亦應有明白之規定?！币驗椤皥绦新殑账淖?，含義甚廣，如工作時因藥品或機器爆裂而致傷病死亡，固由于執行職務，而某種工廠之工作，可以促成肺癆，則肺癆病亦似因執行職務而起，固此四字，似應有較為切實之規定。又如工人因工廠有意外災變而致傷亡，而此項災變并不發生于執行職務之時，則此項傷亡工人是否即無須給以醫藥撫恤等費，又工人因執行職務而致傷病死亡，其原因或由工廠設備不全，或因工人自身忽略錯誤，或因其他工人失職而遭波及，是否無分輕重，概由工廠依照本條例負給費之責，亦應有規定”；上海市華商卷煙廠業同業公會認為，“疾病之原因，極為復雜，工人如果因執行職務而致傷病者，廠方自應依法給以醫藥津貼各費，設工人中有患不名譽病而藉口在廠服務，以致積勞成疾者，則當如何，又因而致死者，更當如何，恐將來必致徒惹糾紛，于勞資雙方均有不利也”；上海中華工業總聯合會要求“將本條款內傷病改為傷殘”，其理由是“傷殘有形可觀，病字太無界限，易起糾紛”。⑨

1931年，著名社會學家和勞工問題專家陳達受民生改進研究會委托，以上海為個案，對《工廠法》的施行問題進行了為期一個月的調查研究，并對《工廠法》的修訂逐一提出了相關建議。他在調查中發現，上海雇主大多認為有的疾病“不容易證明”，工人對此也時有怨言。因為有的病痛“不能證明”，廠方不準請病假，不發工資或醫藥費，以致“病人受罪”。對此，陳達認為：“惟疾病一項，因技術上困難，只可由雇主與工人自行酌量辦理，政府不必以明文規定之，但加添工業疾病，因工業疾病證明較易，并于工人的健康關系極大?！彼ㄗh，應選擇幾種較易證明的工業疾病，如鉛毒、燐毒等給予賠償費及醫藥費。對“因公致病”的工人“須付津貼但以工業疾病為限”。他認為，可將《工廠法》分期施行：“有現時可以施行的條文、有一年以后二年以后或三年以后可行的條文”?！敖蛸N及撫恤”與“安全與衛生”必須立即施行，關于前者，“傷害及亡死各條照原文”，增加“工業疾病的津貼”，但工業疾病須有定義，刪除疾病賠償條款；關于后者，“一俟比較切實的條文公布后，立即實行”。⑩

1931年11月，實業部在詳細審查“上海市社會局請求解釋工廠法及施行條例一案”后認為，“傷病兩字，就法文言，實系平列，惟是因執行職務致病，情形不一，有因在執行職務時期期中致患各種疾病者，有因執行職務致生職業病者，有因執行職務致傷而病。本條關于病學解說，未經明定，所指究屬何項疾病，應請行政院轉送司法院解釋。”1932年3月，實業部根據河北省實業廳呈報召集各工廠會議經過及施行困難情形，復轉呈行政院咨立法院核辦。立法院先后交勞工法起草委員會會同法制委員會審議，并開聯席會討論，認為工廠法存在與勞資雙方實際狀況不合之處，確有必要修改，決定函告實業部，將各省執行中實際困難和實業部意見匯總，以便刪修。實業部匯總了各地勞資雙方的修改《工廠法》意見，并行文征集地方政府和勞資團體對修改《工廠法》及《工廠法施行條例》的意見。根據修改意見修訂的《工廠法》第十二條是“明定《工廠法》第四十五條所稱工人因執行職務而致傷病之致病部分，系指工人因執行職務而發生之職業病而言，以免因病之界限不明而引起糾紛?！?932年12月19日，立法院第211次會議審查并通過全案，報呈國民政府，于當年12月30日公布施行。《修正工廠法》仍分13章77條，大致依據實業部之修正草案而酌加增刪，其刪修重點包括：實業部所擬之“職業病”，認為無規定之必要，予以刪去。至此，南京政府有關職業病入法的努力宣告失敗。endprint

由于缺乏對職業病的清晰界定，地方政府在職業病調查和工廠檢查中，“職業病與普通病之界限有時頗難分析，擬應由檢查員注意廠中環境及工作情形，并會同本市衛生局辦理，如有疑似之職業病發生，即請由衛生局派醫師檢查，以便督促廠方設法治療及補救”。

二、地方政府消極應對

1931年南京國民政府頒行的《工廠檢查法》，對于工廠檢查問題采取中央集權制，規定“工廠檢查事務，由中央勞工行政機關派工廠檢查員辦理之，但必要時，省市主管廳局亦得派員檢查。前項省市所派工廠檢查員，并受中央勞工行政機關之指導監督”。1935年立法院通過的《修正工廠檢查法》有所變動，規定“工廠檢查事務，由中央勞工行政機關工廠檢查員辦理，但必要時，省市主管廳局亦得派員檢查。前項省市所派工廠檢查員，并受中央勞工行政機關之指導監督?！?/p>

職業病等安全衛生檢查“事屬創舉，為求收統一之效，事權不宜分散，且人力財力亦不充裕，勢難普及于全國各地”。不過修正的《工廠檢查法》僅賦予各省市以必要時之執行權，非但并未改正中央集權制之缺點，甚至連中央集權制的有利之處也因而喪失?！安坏茨苁故∈兄鞴軓d局為中央分擔工廠檢查之責，反而將中央集權制度破壞，造成責任不專之弊”，“為求工廠檢查能普遍推行于全國各工業區域，關于檢查執行權之規定，最好放棄中央集權之原則，而改用地方均權制，使各省市主管廳局在法律上必須負檢查之責任，而仍以中央機關負監督之則”。

一些地方政府借口經費籌集困難、工業幼稚和人才缺乏，往往不愿意工廠養成所選送學員。實際上，根據《工廠檢查人員訓練辦法》，參加養成所培訓對學員收取的費用并不多，即每人收取10元講義費，但生活費自理。“在這些所謂的理由中，姑不論其是否事實與是否正當，然而就是因為這樣的緣故，以致全國各省市不能盡有訓練合格之工廠檢查員，在將來普遍推行工廠檢查上，已預伏了一個很大困難?！庇扔猩跽撸S檢查人員訓練合格之后，實業部明令各省市政府予以委用，然而事實上“很少遵行，甚至業已委用，事后復藉故裁撤”。能依法委用訓練合格工廠檢查人員逐步實施工廠檢查者，僅少數省市而已，各級政府并沒有盡到最大努力。

與工廠相比，礦場的生產條件往往更加惡劣，礦場災變也更加嚴重。根據《修正工廠法》和《修正工廠法施行條例》有關規定，礦場的安全檢查應與工廠檢查工作同步推進。1934年10月，中央工廠檢查處呈請實業部分咨各省市政府轉飭主管廳局會飭所屬工廠檢查員，在檢查工廠時，將該區域內符合修正《工廠法》第一條規定之礦場一并檢查，“我國礦場之檢查于焉開始矣”。然而，中央工廠檢查處“迭次函催舉辦，惟因各省工廠檢查員人數太少，難以兼顧，故自通令迄今，在業已舉辦工廠檢查之各省中，尚有數省未能舉辦，而礦場檢查報告之轉送到處者，則僅有河南、湖南、河北三省而已。”

三、勞資雙方缺乏認同

對工廠進行職業病檢查不僅有助于保護勞工身體健康和生命安全，而且可以防止工廠發生災變，減少廠方的直接損失。然而，一些工廠主則借口經濟效益不好不愿增加衛生防疫方面的費用。

天津于1934年擬定職業病防治第一期計劃后，曾于同年8月下半月起，由檢查員分赴應受檢查各工廠進行預備調查，9月份才正式開始檢查工作。檢查員在例行檢查的過程中，“深感窒礙，況商人對于工廠檢查事項認識不清，多敷衍應事，雖經各檢查員隨時勸導，嚴厲督促，然第一期計劃全部工作，仍難如期辦理完竣”。該市的一些工廠因受時局影響，“近年來幾至一蹶不振。自身支撐之不暇，對于首創之工業統治設施每多漠視。幾經勸導曉諭，直至1934年終始將初步工檢工作之各項表冊分別陸續繳齊。”“剴切曉諭，但商人固于成見，寧以增加工人待遇，適足以減低廠主之利益，不免互相觀望，以為搪塞，阻撓情形，時有發生?！?/p>

北平的檢查情況與天津大致相似，據《北平市第一期工廠檢查報告書》記載，該市不少工廠“或場址狹小，建筑不良，空氣污濁；或設備管理各項，因陋就簡，秩序毫無，迭經剴切勸令改善，并經分別復查，有因資力及環境所限，未能立即改良者，亦有故意敷衍，始終未認真遵辦者?！?/p>

1934年，曾經有人指出工廠檢查制度未能普遍施行，并且施行過程中屢受阻礙，其癥結有四：一是企業缺乏遠見，多數雇主誤以為工廠檢查，僅為顧及勞工福利，對其本身系莫大損失。資方往往追逐短期利益，工廠檢查對企業所產生的長期利益和隱形利益，以及對國家工業前途的深遠影響，資方往往視而不見。二是經濟危機的打擊，國家欲使企業改良設備而保護勞工，“實屬難能”。廠方生產設施簡陋，雖為法律所不容，但亦為客觀事實，法理與人情必須兼顧。三是勞工的無知與誤解。工廠檢查的主要目的在于保護勞工，但并未獲得勞工的擁護，因為知識缺乏，甚至受到廠方“非法宣傳”的影響，工人往往不知工廠檢查為何物，“視之無關痛癢，可有可無”。第四是外交問題的制約，中國在國際上處于被壓迫的地位，受到不平等條約束縛，租界當局反對檢查，因此《工廠法》與《工廠檢查法》“竟不能實行于此種畸形的范圍?！?/p>

曾經在上海從事過工廠職業病檢查工作的田和卿認為工廠職業病檢查工作之所以未能取得成效，主要是因為工廠主和工人對于工廠職業病檢查的誤解：“有的廠主聽見檢查，就覺得恐懼，也有的以為檢查是政府故意的來搗蛋，來和工廠為難，也有的以為檢查是要片面的加重廠方負擔，也有的以為檢查是政府替工人說話，幫工人的忙來壓迫廠方。在工人方面呢，大多不加理會，不曉得有工廠法，更不明白工廠檢查法；恐怕連工廠檢查這四個字，都沒有聽見過。也有極少一部分的工人，曉得工廠檢查，但是他們以為工廠檢查是限制工人的自由，是幫同廠方來壓迫工人的?！?/p>

此外，一些國營企業因管理權屬不統一，其職業病檢查工作的開展也不順利。當時，我國各鐵路附設工廠雖然為數不少，但大多因規模小、設備簡陋、相關配套設施不完善而對職業病檢查持消極態度。比如，漢口市區有平漢鐵路管理局主辦的三家機車修理廠，該市市政府在進行檢查時，要求鐵路管理局轉飭所屬這三家修理廠匯報工廠記錄等事項，而鐵路管理局則認為：“此項表冊，系民營工廠呈報當地主管官署所用，路局為國營企業機關，由鐵道部直轄，所有一切編制及用人行政，均遵部章節辦理。各隨設之工廠工人狀況、傷病情形，均有部定格式，遙報鐵道部?！辫F路管理局以市政府非其主管官署為由，拒絕向漢口市政府造報相關表冊，漢口市政府“以事件重大，未能擅?！?，只能呈請中央工廠檢查處加以解釋，而檢查處認為上述問題“于法均無明文規定”，被迫“據情轉呈實業部請予解釋”。經實業部和鐵道部協商之后，認定各鐵路工廠檢查事務由中央政府勞工行政機關派工廠檢查員辦理，檢查時由鐵道部派員前往，進行“先期工廠調查”。各鐵路工廠調查完竣之后，工廠檢查處決定派員赴各鐵路進行初步檢查，直至1936年4月，鐵路工廠檢查事宜才得以順利展開。四、租界工廠檢查的梗阻endprint

當時的中國實業界普遍認為，工廠檢查對中外廠商應當一視同仁，否則將淪為壓迫華商之“苛政”。華商與在華外商的生產設施相差不大，因陋就簡成為普遍態勢，如果工檢政令不能適用于租界，“在華外廠獨得逍遙法外”，仍然使用因陋就簡的設備，那么不僅生產安全問題無從談起，而且事實上造成中外廠商生產成本之多寡不均。各國租界“幾遍于各工商業發達的都市，他們享有領事裁判權，以致我國法權之行使，乃大有妨礙。外商工廠，也就因為這個緣故，對于我國勞工法令，抗不遵行，無形中使我國之產業經濟及工人生活，蒙甚大之損失。外商工廠，如不遵行我國勞工法令，則此等勞工法令，亦無法實行于我國工廠。因為外廠以無法令的束縛，顯處優越地位，華廠勢難與之爭衡，即工人的待遇，亦難期其平等?！薄洞蠊珗蟆房慕ㄗh政府在《工廠法》實施過程中務必堅持中外企業公平一致的原則，既要普遍適用于本國工廠，在華外資工廠亦當一律遵守，否則中國制造業與在華外企競爭，“益將失敗潰滅，決無幸理”。

上海租界工廠檢查問題，雖然從1931年開始歷經曲折，于1936年達成協議，但又被外國駐滬領事團否決，上海淪陷后，租界對外交涉的對象和重點隨之向日偽方面轉移。1932年淞滬抗戰結束后不久，上海市政府對該市市區的工廠進行了初步檢查，而租界工廠之檢查，因工部局“非正式請求展緩”，社會局為避免交涉起見，“曾允其請”。1933年4月，工部局正式拒絕我國工廠檢查員檢查租界工廠，社會局即呈請上海市政府向工部局交涉，歷經兩載有余，“幾費唇舌”，未能解決，因此既然不能對租界工廠進行初期檢查，那么市區內各工廠之第二期檢查計劃亦無法進行，上海工廠檢查乃宣告完全停頓。而且由于租界交涉停頓已久，“前經委用之檢查員有因事辭職他去者，有以故停職者”，僅有田和卿等8人仍在社會局擔任工廠檢查工作。而上海曾經選送了22人參加工廠檢查員養成所的訓練，4人中途退學，其余訓練畢業，先后回到社會局執行工廠檢查事務。

截至1935年8月，青島符合《工廠法》規定之華商工廠總共只有40家左右。這些工廠因規模小、資金短缺等原因“加以本年夏季以來，本市有明華銀行倒閉情事，以致銀行界采收縮政策，各工廠大受影響，工作時有停頓情事，甚且倒閉。未停未倒者亦常在風雨飄搖之中，有朝不保夕之慨，尤未便過事督責。以致一期應行整理各項，尚有未能遵照辦理者?！庇捎诘胤疆斁种笱芤蜓?，加上西方列強的把持和操縱，導致租界內的工廠職業病檢查難以順利推進。

南京十年時期的職業病防治，在法律文本、行政能力、社會認同以及外部壓力方面，均有缺陷。勞動法令多以西方發達國家立法成例和國際勞動標準作為參照，未免偏涉理想，未能盡合國情，移植復制西方的法律條文，由于超越我國歷史階段，難免遭到社會輿論尤其是企業界的反對，而政府迫于社會壓力，又只能不斷退讓，或者增刪修訂，或者緩行部分條款，法律威嚴蕩然無存。與法律的高調激進相比，行政實踐雖然相對務實保守，但其工礦安全檢查成效又受到行政能力不足的限制，地方政府消極配合，工礦檢查人員位卑權輕，法律落實處處受阻，不僅難以實現消弭勞資沖突的初衷，反而徒增糾紛。租界工廠檢查權的落空，不僅縮小了工礦安全檢查的范圍，也增加了工礦安全檢查的阻力。誠如王奇生所言，民國時期帶有現代西方色彩的高層文官熱衷于制定各種法令、計劃和決議，而不管下層有無承接能力，結果難免“種瓜得豆”。因此，雖然相關探索構成了我國職業病防治史的一環，但其中歷史教訓無疑遠多于歷史經驗。

注釋

①蔡景峰認為民國時期職業病防治工作“幾乎是一個空白”（《中國醫學通史》現代卷，人民衛生出版社，2000年，第197頁）；羅蘇文認為中國工業化起步階段的工業衛生“普遍缺乏應有的了解”（《女性與近代中國社會》，上海人民出版社，1996年，第41—42頁。）；孫安弟對南京政府的職業病調查給予了較高評價（《中國近代安全史（1840—1949）》，上海書店出版社，2009年）。②欽文：《職業病》，《晨報副刊》1923年10月18日。③丁錫康：《勞工之衛生》，《申報》1921年5月16日。④《農商部派員來滬調查江浙工業》，《申報》1926年3月23日。⑤《工商部令頒之預防工業危險問題》，《天津特別市社會局政務匯刊》1929年第2期。⑥⑦顧炳元：《中國勞動法令匯編》（三版續編），上海會文堂新記書局，1937年，第55—67頁、186—190、72—75頁。⑧《社會衛生兩局布告工廠設衛生室辦法》，《申報》1936年12月27日。⑨王瑩：《各地修改工廠法意見》（二續），《勞工月刊》1932年第3期。⑩陳達：《我國工廠法的施行問題》，《申報》1931年7月31日?！秾崢I部審查上海市社會局請求解釋工廠法及施行條例一案意見書》，《申報》1931年11月13日。謝振民：《中華民國立法史》（下冊），中國政法大學出版社，2000年，第1124、1125頁。實業部中央工廠檢查處編：《工廠檢查年報》（1936年），內部資料，1937年，第159、655、663、167、135、739、739、739、743、283頁?！缎拚S檢查法第三條第五條第十五條條文》，《立法院公報》1935年第69期。楊放：《工廠檢查法再修正提議》，《勞工月刊》1936年第10期。劉燡元：《民國法規集刊》第23集，上海民智書局，1931年，第472頁。實業部中央工廠檢查處編：《工廠檢查年報》（1936年），第663—665、167—236頁?！短旖蚴泄S檢查報告書》，《勞工月刊》1935年第7期?！短旖蚴泄S檢查第一期實施計劃辦理經過總報告》，《天津市政府公報》1936年第91期。劉廣惠：《我國工廠檢查問題的分析》，《勞工月刊》1934年第12期。田和卿：《工廠檢查問題》，《產業界》1937年第1期。張遵時：《工廠檢查平議》，《紡織時報》1931年第836期。王瑩：《正泰永和兩慘案談到我國工廠檢查》，《勞工月刊》1933年第7期?！豆S法今日起實施矣》，《大公報》1931年8月10日。馬長林：《上海租界內工廠檢查權的爭奪——20世紀30年代一場曠日持久的交涉》，《學術月刊》2002年第5期。實業部中央工廠檢查處編：《中國工廠檢查年報》（1934年），第4章第1—7頁（該書系按章編頁）。王瑩：《從正泰永和兩慘案談到我國工廠檢查（待續）》，《勞工月刊》1933年第6期。王奇生：《革命與反革命：社會文化視野下的民國政治》，社會科學文獻出版社，2010年，第391頁。

責任編輯：南武

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