精準扶貧更需精準監管

王　剛　姜　維

精準扶貧更需精準監管

王剛姜維

在新的時代背景下，黨和政府提出在2020年所有貧困人口全面脫貧，實現全面建成小康社會的宏偉目標。而在精準扶貧的實踐過程中卻出現了因為監管不精準，導致“扶假貧、假扶貧”的現象。聚焦精準扶貧中的精準監管，深入分析精準扶貧中監管存在的問題和漏洞，筆者試提出實施精準監管的優化路徑。

精準扶貧；精準監管；政府監管；社會監管；信息公開

扶貧開發是一項基層治理現代化工程，是全面建成小康社會的核心任務。進入21世紀的第二個十年，在新的時代背景下以習近平為總書記的黨中央提出了“精準扶貧”的貧困治理理念，由傳統粗放式扶貧轉向精準扶貧。2012年底習近平總書記在河北阜平老區考察時講到，扶貧工作不要用“手榴彈炸跳蚤”，2013年10月在湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”概念。在貴州時明確要求精準扶貧做到“六個精準”，即“對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”［1］。然而，理念與實踐、政策與執行并不是應然的匹配和契合的。

2015年8月，審計署在跟蹤審計廣西落實中央扶貧政策情況時發現，馬山縣在精準扶貧過程中存在工作不到位、扶貧資金未及時撥付或違規認定扶貧對象等問題。具體表現為：3119人不符合扶貧建檔立卡標準，其中，財政供養人員約占11%，購買汽車人員約占78.7%，購買商品房或自建住房人員約占1.4%，經營公司或個體工商戶約占14.1%；2014年不符合脫貧標準的608戶（占脫貧戶數的9.10%）、2272人（占脫貧人數的8.90%）被認定為脫貧；截至2015年7月底，財政扶貧資金專戶結轉結余9234.14萬元，占2014年度全縣財政收入的43.73%，資金撥付不及時影響扶貧整體效果［2］。

視國家扶貧資金為“唐僧肉”，克扣挪用扶貧資金、扶貧資金不及時撥付、“扶假貧”與“假脫貧”等扶貧亂象在許多地方都不同程度的存在，致使精準扶貧既不“精細”也不“準確”，甚至背離貧困治理的本意，損害政府公信力。“馬山扶貧事件”的發生，引發了全民反思，其中所暴露的精準扶貧中監管漏洞和問題更是引發媒體、公眾和學術界的反思和辯論。

一、精準扶貧中的精準監管

精準扶貧是指政府根據不同地區、不同對象等貧困實際，通過客觀、公開、公平等程序對扶貧對象進行精確識別，整合各方資源進行精準幫扶，經過科學合理評估實現精準脫貧，促進貧困人口內生能力和生活水平全面改善的貧困治理方式。從某種意義上而言，精準扶貧就是誰貧窮，就扶持誰，其目的是為了精準脫貧。精準扶貧是個系統工程，資金項目、親情關系、考核升遷、利益博弈等在其中混雜與耦合，會輸出各種“化學反應”成果，如若處理不當，則會導致尋租、做假、不公正等現象。因此，要落實精準扶貧政策并實現精準脫貧的目標，精細而準確的扶貧監管不可或缺。

所謂監管就是監督和管理結合。監督即“監察督促”，包含兩層涵義：一是監察，二是督促，監察的目的是發現問題，督促的目的是解決問題。而管理則是采取相關的手段，有效配置資源，達成組織目標的過程。因此，監管也就是依據一定的規則對構成特定社會之個人和組織及其活動進行制衡、規范、約束并激勵的行為。監管體系則是指在監管過程中各構成要素之間形成的多環節、多渠道的有機整體。其基本構成要素包括：監管主體、監管運行機制、信息溝通渠道、監管方式、監管對象等，它們既相對獨立，又相互聯系，共同構成監管的統一體。一個完整的監管體系應當是一個閉合、循環的監督生態體系，不僅包括對被監督者的監管，也包括對監督者的監管；不僅包括事前事中的監管，也包括對事后效果的監管；不僅包括利益相關方的直接監管，也包括非利益相關方的間接監管。如果不能構建出全流程、全對象和全鏈條的監管體系，那么就難以確保監管的效果。因此，不能將監管視為一項簡單的制約和管理，而應當將其視作一個有機的體系，作為一項系統工程來設計與規范。

基于扶貧開發的公益性、公共性特質，精準扶貧的監管主要包括：一是政府（行政）監管。作為一項基層治理現代化工程，在實施過程中，政府負有不可推卸的責任，應該是最主要的監管主體，以確保精準扶貧的效率和質量。其主要由扶貧主管部門（扶貧辦）、財政部門、審計部門以及相關的金融部門和機構通過行政手段進行監管。二是第三方機構監管，通常指不受政府官方意志左右的中介組織、行業協會、社會組織等機構或組織，代表權威、專業、獨立、客觀的社會監管力量，主要通過制定開發扶貧開發評價體系，經評估形成客觀、理性的第三方評估結果。三是新聞媒體監管，主要包括廣播、影視、報刊、雜志、互聯網、微博、博客等大眾傳播媒介。媒體作為一種監管主體，與其他監督主體相比，具有公開性、及時性的特點。雖然其不像政府監管那樣具有強制性，但卻是一種精神和道德的力量。當個別分散的問題通過大眾傳播媒介傳播而引起公眾的普遍關注時，便會形成代表著多數人的觀點和看法的社會輿論，對相關問題的處理和解決產生重要的影響。因此，在對精準扶貧的諸多監管形式中，來自媒體的監督和曝光不可或缺，主要表現為大眾傳播媒介對扶貧開發進行跟蹤報道。四是公眾監管，主要指直接或間接受益和相關者依法通過各種手段對扶貧開發進行的監督。而要實現對扶貧開發的精準監管就需要這些主體在權力劃分、職能分工、對象目標、方式方法、信息溝通等方面進行科學合理精準的協調合作，形成多環節、多渠道的監管共同體。

二、精準扶貧中的監管漏洞與問題

從“馬山扶貧事件”以及各地的實踐來看，精準扶貧中監管的不精準和無效主要表現為以下三點：

一是政府（行政）監管空泛。政府監管的空泛主要是指政府對扶貧開發監管的形式化。一方面，由于政府監管的主體涉及多個部門機構，加上一些部門機構權限職能分工的不明確，導致表面大家都在監管，實際則是無人監管的“政出多門、多龍治水”的困境。另一方面，規則制定與監管執行脫節。雖然國務院、扶貧辦、財政部以及相關地方政府出臺了扶貧開發實施和監管的相應規定及辦法，但是在具體執行中卻出現規則與執行相脫節，規定和辦法成為一紙空文，甚至出現與規定沖突的現象而無人問責。此外，運動式監管方式也是扶貧監管形式化的一大表現。主要通過領導走訪，突擊檢查的方式進行監管，日常監管缺失，監管沒有常態化，這種完全看部門的積極性、領導興趣的運動式監管不具有長效機制。

二是第三方機構監管乏力。第三方監管由于其專業化、獨立性，而能夠確保監管的有效性，其是社會監督力量的重要組成部分。但是在扶貧開發中第三方監管機構往往出現監管力不從心的現象。首先是自身能力的局限。目前而言，中國的第三方評估機構（尤其是關于社會公益性的）還處在起步階段，在組織機構、人才、經費等方面存在很大缺陷，導致其在技術和專業化程度上的不足。其次，第三方監管權力的依附性和易受干擾性。在監管權力結構層面，第三方監管權力主要來自政府及相關部門的授權，運作經費很大程度上由政府決定，這造成對扶貧開發的監管很大程度上受制于政府導向和偏好，缺乏獨立性。最后，第三方監管軟弱性和手段的匱乏。由于中國權力崇拜文化和國情，人們總認為第三方監管并不具有強制性，只有政府部門的監管才具有權威性。同時，第三方監管機制并不完善，扶貧信息獲取不充分，監管手段僅限于問卷、訪談等，主要從事被動的事后檢查，監管效果發揮受限。

三是媒體公眾監管缺失。媒體公眾被稱為社會的“第四權力”，是精準脫貧監管體系的重要組成部分，媒體公眾作為精準扶貧的直接受益者和重要參與者，對扶貧開發的效率和質量具有直觀感受，最具發言權，其監管具有其他主體所不具備的優勢，可以依據自身的滿意度來監管精準脫貧的效率和質量。但實際的情況是，媒體公眾幾乎被排斥在制度性的監管渠道之外。一方面，在扶貧開發中新聞媒體介入監管的程度有限，僅限于項目簡介和活動舉辦的報道，對于扶貧對象確定、資金使用、扶貧成效、相關各方的關系及參與過程等缺乏實質性的報道，新聞媒體成為了扶貧開發的單純意義上的宣傳工具，而不是實際監管主體。另一方面，公眾在扶貧監管中參與度低。公眾被動地參與政府舉行的座談會，或扶貧滿意度調查，或領導偶爾檢查的問詢等，這種公眾監管方式都是被動參與，不是主動參與。此外，監管的申訴渠道和機制并不完善，媒體公眾的監管沒有被納入到整個監管體系之中，導致媒體公眾監管的制度性缺失。

四、精準脫貧中的精準監管優化路徑

針對扶貧開發監管不精準的漏洞和問題，可從以下幾個方面綜合施策，實現對“精準扶貧”的“精準監管”。

首先，推動全面精細的扶貧信息公開。“信息除了具有無形性等基本物質屬性外，其價值屬性更多地取決于它的可獲得性，而不是取決于獲取信息的成本，甚至也不取決于信息的實際內容。”［3］監管的首要條件就是精準地獲取信息，即監管主體獲取監管客體的行為信息，然后是對獲取的信息進行分析和判斷，最后是對監管客體的行為進行監控。“唯有政務信息公開，才有可能有效實現公共監督；唯有信息對稱，才有可能穩定實現權力平衡。”［4］因此，要以《中華人民共和國政府信息公開條例》為依據，在強調政府公開扶貧開發信息義務的同時，進一步明確公眾獲取政府信息公開的權利，確保公眾的知情權。法律自身并不必然保證公眾知情權，從法律條文到權利實踐需要制度保障。因此，一方面是明確扶貧開發領導機構的信息公開職能，做好扶貧信息公開的政策制定和督查執行；另一方面是加強扶貧信息公開渠道建設，確保信息公開及時、快捷和便于獲取。與此同時，建立健全信息申請被拒的申訴機制［5］。當公眾要求扶貧開發信息知情權被拒絕時，可以通過第三方（主要是法院）進行申訴，可以依據條件設立以法院為主的第三方仲裁和申訴機制，以保證扶貧開發信息公開的制度化、透明化，進而確保精準扶貧中扶貧對象、審核標準、資金使用、績效評估等信息全面而精細的公開，實現“陽光扶貧”。

其次，強化政府（行政）監管。針對扶貧開發中監管部門條塊分割、職能交叉、職責不清、效率低下、責任推諉等弊端，要推動各部門監管職能的明晰化，明確各部門的監管權責及職能范圍，防止監管職能交叉重復、模棱兩可的情況出現。對于重復設置的監管機構可以依法撤銷并進行職能歸并，禁止設立功能交叉的機構，在此基礎上加強各扶貧監管部門的溝通、協調與合作。此外，要進一步提升扶貧監管人員的專業化水平。一是政府內部培訓優化。通過定期的專門培訓和教育，對現有的扶貧監管人員進行能力升級，提升現有監管人員的專業化水平。二是政府外部引進。可以在高等院校設立政府監管相關課程，或者進一步設立相關的本科甚至碩士、博士專業點，進而為社會培育更多的高級評估監管人才和專家學者。

第三，健全第三方機構監管。一方面，政府應當轉變觀念。在處理與第三方機構的關系時，從威權控制向合作伙伴轉型，從領導者向合作者轉變。政府要通過職能轉變和放松管制，依法讓渡和賦予第三方機構監管權力，確立第三方機構的法人地位和獨立特質，引導和促進其自我治理。另一方面，推動第三方機構自身能力建設。注重專業人才的培育和選拔，可以效仿西方發達國家在高等院校設立第三方機構監管評估的相關課程來培養專業化的人才［6］。此外，建立第三方機構能力建設支持機制。第三方監管機構的能力建設離不開政府的支持，政府應大力支持和培訓第三方機構，通過建立第三方機構孵化器、政府購買扶貧監管服務等方式促進其能力建設，不斷提升第三方機構的監管能力和水平，確保其在精準扶貧中發揮專業、獨立、客觀的監管作用，避免第三方監管流于形式。

第四，加強媒體公眾的監管。首要的就是媒體公眾角色的轉變，從原來的扶貧開發被動接受者向受益者和監管者的雙重角色轉變。政府部門積極地引導媒體公眾參與精準扶貧的熱情，鼓勵發展媒體公眾的自主、自治和志愿服務意識，培養現代公民精神，促使媒體公眾客觀、公正、主動的監管精準扶貧。同時，建立多元的媒體公眾監管渠道。通過法律法規或條例的形式明確媒體公眾的知情權、參與權、管理權、監督權，政府及其相關機構有義務向這些人公開扶貧信息，否則要承擔相應的責任。在此基礎上，多渠道接受媒體公眾的監管訴求，指定專人及時處理來自傳統媒體和新興媒體的扶貧開發相關的投訴和建議，及時回應質疑，公開相關訴求處理結果。通過采取這些措施，積極疏通政府與公眾溝通渠道，拓寬媒體公眾向政府反映意見的路徑，真正賦予媒體公眾對扶貧開發監管的話語權，逐漸形成可操作、制度化的媒體公眾監管制度。

最后，建構政府、第三方、社會的三元監管聯動機制。一是構建扶貧開發的信息共享平臺，建立精準脫貧監管綜合信息系統，形成扶貧開發的信息采集、信息查詢、機構管理、統計分析、風險指標預警和綜合風險評價等一整套信息精準搜集、公開、交流的系統。通過公開透明的信息交流、發布、溝通共享，使監管工作有的放矢，實現對扶貧信息及時準確地獲取、對扶貧開發全過程的持續監管。二是建立監管各方多層次協調合作機制。可以成立類似聯席會議的扶貧開發監管委員會，設立日常辦公室，監管各方派代表定期舉行扶貧開發監管的聯席會議共同協商和討論，確保對扶貧開發的精準監管，為精準扶貧、精準脫貧保駕護航。

［1］汪三貴,劉未.“六個精準”是精準扶貧的本質要求：習近平精準扶貧系列論述探析[J].毛澤東鄧小平理論研究，2016（1）.

［2］審計署：廣西馬山縣違規認定3000多名扶貧對象［EB／OL］.（2015－10－10）.http://news. xinhuanet.com/local/2015-10/08/c_1116 756133.htm.

[3]Peter Hernon&Charles R.McClure, Public Access to Government Information: Issues,Trends,and Strategies,AblexPublishing Corporation,1988:5-6.

[4]張國慶，楊建成.信息公開與權力平衡:新時期中國政府有效監督的現實路徑[J].天津社會科學，2009（3）.

［5］Richard A.Chapman&Michael Hunt，OpenGovernment:AStudyoftheProspects of Open Government with in the Limitations of the British Political System，Croom Helm Ltd.，1987：141.

［6］周建國.政策評估中獨立第三方的邏輯、困境與出路[J].江海學刊,2009(6).

［王剛，中共廣西區委黨校；姜維，中共海南省委黨校（省行政學院、省社會主義學院）］

D616

A

1004-700X（2016）05-0061-04

國家社科重大項目“社會服務管理體制改革與社會管理創新”（12&ZD063）；國家社科重大項目“社會管理創新與社會體制改革研究”（11&ZD028）；國家社科基金項目“基于‘互聯網+’視角的社會服務供給模式創新研究”（16XGL013）