從美國城市治理看我國新型城鎮化與公共管理

文|王勝

從美國城市治理看我國新型城鎮化與公共管理

文|王勝

文化是城市的靈魂，也是城市文明的名片。在推進城鎮化進程中，要重視城市歷史文化遺產的保護、特色文化的開發、公共文化娛樂活動的軟硬件建設以及文明言行、社會公德、文明素養的點滴培養。

2015年8月10日至9月20日，中組部2015年度“中國新型城鎮化和公共管理專題研究班”在北京清華大學和美國哈佛大學舉辦。筆者有幸作為地方一員參加了此次學習研修。本期專題研究班聚焦城鎮化主題，重點突出新型城鎮化所涉及的產業轉型、基礎設施、公共服務、社會治理等重大課題。在美國城市治理的經驗中，有多項做法值得借鑒：一是尊重傳統，尊重多樣性。每一座城市都有自己的鮮明特色，各自承載著獨特的歷史文化傳統，從大急流、華盛頓到波士頓、劍橋和薩默維爾，每座城市都保留著許多歷史建筑，人們從每一棟歷史建筑中可以讀到豐富的歷史故事。二是精細化管理、人性化服務。比如，大急流市專業化停車場隨處可見，既便民停車，又干凈整潔；劍橋市大力倡導建筑節能技術，使每年能耗減低了21%；參訪美國城市園林、綠化、環衛等公共服務和管理，均實行建管分離、服務外包，政府買單、專業化公司運營，使城市人居環境井然有序。三是注重涵養文化，提供充足公共文化供給。除了大城市普遍建有博物館、藝術館、紀念館、圖書館外，每座小城鎮也都有建設精美的公共圖書館，隨時添新藏書，供市民免費借閱。馬薩諸塞州235個鎮，每個鎮都有公共圖書館，并且通常是鎮里最好的建筑，有的已有上百年的歷史，通過及時發布新書信息、開展讀書交流活動、發放禮品等辦法吸引人們閱讀。四是倡導簡樸、自律、綠色的生活方式。在美國，無論是政府官員、大學教授還是公司職員、青年學生、普通市民，很少有人穿戴名牌，很少有人剩飯剩菜，很少有人亂扔垃圾，沒有人在公共場所吸煙。正是依靠每個人的自我約束、習慣養成，城市整體文明水平得以持續保持。

對我國新型城鎮化與公共管理的思考與建議

一是加快推行“多規合一”，保持城鎮建設的協調性、連續性、穩定性。在美國，城市規劃包括空間布局、城市邊界、土地用途、建筑密度、樓盤容積率等的改變必須經過議會嚴格審核，還要受到社會組織、公眾、利益相關方等多方面制約，所以基本不可能大拆大建。如上世紀70年代初，阿靈頓市政府想延伸一段地鐵到本市，需要變更相應的地面設施，由于各方面意見不一，議案先后論證過多次，至今沒有通過。現在，國內一些地方涉城規劃部門各自為政、互不協調，地方黨政領導干部朝令夕改、另起爐灶，以變更規劃設租尋租，各種規劃沖突打架，嚴重影響城鎮建設的有序推進。

要緊緊抓住制定實施“十三五”規劃的有利時機，在全面總結試點經驗的基礎上，大力推進地方特別是市縣規劃改革，建立權威的規劃協調領導機構，堅持以資源集約化、開發效益最大化為導向，圍繞區域發展戰略布局和功能定位，加強各規劃之間的相互銜接，整合國民經濟和社會發展規劃、城市規劃、土地利用規劃，盡快形成“多規合一”的城市發展總體規劃體系，并通過地方立法賦予其法律效力。完善規劃實施和監督工作機制，健全國家城鄉規劃監察員制度，實行嚴格的規劃變更責任追究制度，強化規劃管控，壓縮變更彈性，嚴格修改程序，加強規劃實施全過程監管，確保一張規劃藍圖干到底。

二是堅持產業、綠色、人文并重，實現城鎮可持續發展。談到產業支撐，人們都會想起美國的水牛城和底特律，由于產業結構單一，沒有在市場發生劇烈變化后及時實現產業轉型升級，結果導致工業重鎮變成空城、廢城。這一教訓對于我國大城市發展具有重要警示意義。同時，考慮到我國進城人員素質、就業技能等實際情況，中小城鎮不能一味抬高產業門檻，盲目追求“高大上”，而應優先發展就業門檻低、容量大的勞動密集型產業，盡可能多地吸納農業勞動力進城就業落戶，在積累一定社會財富、轉移人員勞動技能和受教育程度普遍提升之后，逐漸轉變發展方式，培育壯大資本技術密集型產業。尤其要運用財稅優惠等手段，鼓勵小城鎮發展與農業相關的產業，解決農民就地城鎮化。空間緊湊、綠色環保應貫穿城鎮化建設始終。

現在，我國城鎮土地利用率不足世界平均水平的三分之一，挖潛空間很大。可汲取紐約市低密度蔓延帶來的土地資源浪費、能源消耗量大、經濟和生活成本高等教訓，堅決遏制濫建新城新區開發區的粗放式“造城”運動，加強土地綜合利用，在集聚產業的同時集聚人口，促進產城融合。鼓勵支持節能降耗、資源循環利用、清潔排放的綠色生產方式和低碳建筑、低碳出行、低碳能耗、低碳消費的健康生活方式，使綠色發展、綠色生活家喻戶曉、深入人心。

文化是城市的靈魂，也是城市文明的名片。美國百老匯環球娛樂公司依靠其優秀劇目的創造演出，每年吸引全球4000多萬觀眾，成為紐約經濟發展的重要引擎。在推進城鎮化進程中，要重視城市歷史文化遺產的保護、特色文化的開發、公共文化娛樂活動的軟硬件建設以及文明言行、社會公德、文明素養的點滴培養。

三是注重多元激勵，形成全社會共同參與城鎮建設和管理的強大合力。美國城市發展非常注重發揮政府、私營部門、非營利組織、市民等各方面的積極性。其中，政府發行市政債券，包括由政府全部稅收收入擔保的普通責任債券和項目收益債券，以公私合作模式開展城市基礎設施建設；實行公用事業民營化，通過特許經營、委托經營，由私營部門提供部分公共服務產品；通過議員和政府官員走訪市民、公共輿論宣傳、召開聽證會、組織志愿者服務等多種方式，引導城市利益相關方和廣大市民積極參與城市治理，這些經驗很有啟發意義。大急流市把綠色發展理念引入城市治理，運用各種激勵手段，調動市內企業、大學、非營利組織270個，建立廣泛持續的綠色智能合作網絡，動員市民積極建言獻策、身體力行，全市有50%以上的市民參與智能綠色行動。現在，該市已成為全美最環保城市。

因此，我們要創新城市發展理念，改變市政府“單打獨斗、包打天下”的被動局面，真正把企業、事業單位、社會組織、市民參與城市建設和管理的積極性調動起來。可借鑒美國城市擁有較大自主權、把房地產稅作為政府財政主要來源的做法，合理劃分中央與地方權力，加快建立地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券，適時開征房產稅，拓寬城市建設融資渠道；放寬準入，加強監管，擴大PPP項目范圍，適當提高讓利幅度，鼓勵和吸引民間資本參與城市公用設施投資運營。

四是加強中美智庫交流合作，增進彼此了解和互信，助力兩國關系健康發展。當前，中美關系內涵和外延大大增加，議題涉及雙邊、多邊等，美國智庫在美對華政策和雙邊關系演進中扮演著重要角色。哈佛大學歷史學教授尼爾·福格森在其最新著作《基辛格：那個理想主義者》中特別剖析了被美國當今政治理論界和政界所忽視或誤讀的“基辛格模式”，呼吁重視此模式在中美關系中的運用。一直以來，白宮政策深受美國學界“中國通”的影響，這些“中國通”逐漸形成一個受人矚目的精英群體，人數雖少，影響力極大，甚至能左右美國對華政策以及美國民眾對中國的看法。鑒此，建議加大海南省智庫建設，如中國南海研究院、中國（海南）改革發展研究院與美方有關智庫的交流，增進彼此了解和互信，引導和塑造有利于兩國關系發展的國際輿論環境。

五是重視人口老齡化和變遷對經濟發展的影響。推進新型城鎮化建設不得不考慮和關注人口結構的發展變化。當前，中國人口結構已發生值得警醒的重大變化。據國家統計局2014年統計公報：2014年中國總人口為13.6億人，60歲以上的老人占比15.5%，比2005年提高4.97個百分點；0至14歲人口占比為16.5%，比2005年下降3.77%。數據顯示，中國老齡化速度加快。哈佛大學Howard Koh教授在談到美國的老齡化和高齡人口問題時從一個側面印證了上述觀點，他指出，2014年，美國65歲以上人口占比14.5%，日本為25.8%，中國為9.6%；預計到2050年美、中、日老年人口占比分別為20.9%、26.8%、40.1%，其中中國將增幅17.2個百分點，遠高于美國。可以說，“未富先老”的問題將是困擾中國的重大戰略問題。建議深入研究城鎮化過程中全國人口變化趨勢和各地人口變遷趨勢，有針對性地采取措施，及時制定符合我國可持續發展需求的人口政策，以減少“人口紅利”消失帶來的負面影響，確保我國在未來幾十年中與美國等發達國家人力資源競爭不落在后面。

六是中國企業“走出去”應秉持正確義利觀，重視公益、誠信經營、合法競爭，樹立良好國際形象。哈佛大學John Ruggie教授在談到中國與企業社會責任時指出，中方在與非洲國家打交道時，中方企業應盡量融入當地社會，尊重當地風俗習慣、法律法規，為當地創造更多就業機會，讓當地百姓能從雙邊合作中得到實惠，并爭取獲得真正的“本土企業”身份。中國企業實施“走出去”要避免過去30多年歐美等西方國家在非洲等地區掠奪當地資源、不注重社會公益、加劇貧富差距、頻受國際社會詬病等歷史教訓，這對我國“走出去”具有重要警示意義和啟迪作用。

當前，我國正在推進“一帶一路”建設和國際產能合作，企業作為我國“走出去”戰略的主體，將直面更多競爭和風險。當下，一些西方媒體揪住有些中方企業的某些不當做法，大肆渲染，應引起我國有關部門高度重視。對此，建議我國有關企業在“走出去”中應借鑒國際經驗，在規劃項目時就把公關策略作為配套工程，著手在就業、教育、醫療、商業機會等領域加大對當地社會的投入，注重保護當地生態環境，樹立正確的義利觀，義利并舉，甚至舍利取義，履行企業的社會責任，真正體現習總書記對非洲提出的“真、實、親、誠”理念。另一方面，我國應切實提高“走出去”企業規模經營的意識和水平，增加企業經營透明度，提升企業信譽，杜絕違法、違規操作和“非正常”競爭，樹立負責任大國的良好企業形象。

（作者系省外事僑務辦公室黨組書記、主任）

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