城市居民自治與中國基層民主的發展

楊月營

(福建師范大學 福建 福州 350000)

城市居民自治與中國基層民主的發展

楊月營

(福建師范大學 福建 福州 350000)

隨著我國經濟的飛速發展，民主政治的發展也正以前所未有的速度向前推進?；鶎尤罕娮灾巫鳛橹袊裰髡伟l展的重要組成部分同樣取得了重大的進步。作為基層群眾自治重要組成部分的城市居民自治，促進了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的實施，實現了真正意義上的人民當家做主，給我國的政治文明建設帶來了煥然一新的面貌，同時也暴露了一些困擾著我們的問題和不足。當下解決這些問題的根本途徑是要將社會管理寓于居民自治之中，最終實現城市社區居民自治。文章結合時代背景，對城市居民自治的內涵、特征、現狀、發展過程中的不足進行了研究，并在認真分析時代特征基礎上提出了城市基層自治的發展和完善措施。

城市居民自治；基層民主；民主政治

1 城市居民自治的內涵

城市居民自治是我國基層民主的重要組成部分，主要是通過城市居民委員會的工作來實現人民當家作主。自治是人民當家作主的最直接的形式。馬克思認為，無產階級取得政權以后，應當“通過人民自己實現的人民管理制，即自治制，來實現人民的當家作主。”①在《居民委員會組織法》的第2條中規定:“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織?！?/p>

李延鑄和劉曉東認為“城市居民自治是一個或幾個城市社區的居民自己組織起來，在基層人民政府的指導下，依照法律、法規進行自我管理、自我教育和自我服務，即由居民群眾依法辦理自己的事情?！雹诔鞘芯用褡灾问墙洕w制改革和城市社區建設中城市基層管理體制的創新，也是我國城市居民直接參與基層事務管理、依法行使管理國家和社會事務的民主權利的一種具體方式。

綜上所述，關于城市居民自治可以這樣表述，社區居民通過一定的組織形式，依法享有和實現自主管理社區事務的權利，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。

2 城市居民自治的特征

2.1 始終堅持黨的領導

中國共產黨是中國政治體制的核心，我國城市基層民主能夠取得今天的成果非常重要的一點是始終堅持中國共產黨的正確領導。中國共產黨作為中國工人階級的先鋒隊，同時又是中國人民和中華民族的先鋒隊，始終做到把人民的利益放在第一位?；鶎狱h組織是黨在社會基層組織中構建社會主義和諧社會的戰斗堡壘，正是中國共產黨始終堅持為人民服務的偉大宗旨，做到立黨為公，執政為民，積極引導我國城市基層向前發展，才保證了城市居民自治能夠在正確的引導下適應社會主義初級階段的發展狀況并不斷前進。

2.2 為人民服務，與人民群眾的利益息息相關

基層民主建設包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。城市基層組織給予了人民群眾充分的自治性，保證了人民群眾依法行使民主權利，表達自己的利益訴求，從而使自己的合法權利不受侵犯，真正做到從群眾中來到群眾中去，保證了人民當家做主；與此同時，人民群眾的積極性、主動性、創造性更好地發揮出來，促進了社會各種政治關系的和諧，保證了社會的和諧穩定，促進了中國特色社會主義事業的蓬勃發展。

3 我國城市居民自治發展現狀及存在的問題

3.1 城市居民自治發展現狀

3.1.1 建立了較為完善的城市基層管理體制

城市基層自治管理體制正處于一個不斷發展革新時期，管理體制格局已經形成并不斷地促進基層民主自治的發展，城市基層管理體制正致力于培育和建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區建設管理體制和運行機制，推進公共資源向社區服務中心集中，合理劃分社區服務中心的服務區域，合理的界定社區服務中心職能，做到結構精簡化，轉換管理體制職能，最大化的整合社會各方面資源。比如加強了城鄉結合部、城中村、工礦企業所在地、新建住宅區等社區黨組織和居民委員會組織建設，實現了社區組織全覆蓋，變城市管理為城市服務，強化各職能部門對群眾的服務，寓管理于服務中，實現公共服務重心下移和服務對象、服務內容的全覆蓋，促進社區管理向社會領域綜合發展轉變。管理體制正逐漸擺脫原先的職能混亂、人員冗雜等狀況，向更高效，更合理，更民主，更科學的方向發展。

3.1.2 社區服務體系和組織功能增強

隨著城市化的進步和發展以及經濟體制的逐漸完善，社會環境已經發生很大變化，人們的民主意識增強，城市居民自治更加注重民主化。社區服務體系和組織功能不斷增強，整合各種社區資源做到便民利民，不斷地著眼于滿足人民群眾多層次、多樣化的需求，了解群眾意愿、傾聽群眾呼聲、反映群眾意見，讓廣大居民群眾感受黨的溫暖。各類社區民間組織和志愿者組織發展迅速，通過開展各類社區居民喜聞樂見的文體活動，積極倡導文明健康的生活風尚，社區組織功能逐步增強。

3.1.3 城市基層自治法律制度體系基本形成

“黨對政法工作的領導，是我們的傳統和優勢?！雹鄯ㄊ且幏渡鐣刃虻闹匾Ｕ?。依法治國是國家穩定發展、長治久安的根本保障。在現階段我國社會轉型期，新的社區問題不斷出現，為解決這些問題，社區自治法律緊跟時代步伐，相關的法律法規不斷適應社區自治的發展而逐漸完善。新形勢下，各級黨委都更加重視加強和改善對基層工作的政治思想領導、方針政策領導和組織上的領導；監督支持各部門的執法能力和情況，督促基層各部門更好地開展群眾工作，密切與群眾的聯系，充分的保障人民群眾的利益，保障人民當家做主。法律制度體系的形成，保證了城市基層民主的穩定和有序進行，它在規范約束人民群眾行為的同時對政府及相關部門的行為進行了制約，避免了基層組織的不作為現象，增強了人民群眾的凝聚力，加強了基層群眾與基層組織部門的溝通和交流，促進了工作的順利進行。

3.2 城市居民自治發展中存在的問題

回顧歷史，我們可以看出，中國城市基層社區自治和基層民主建設，在實踐的探索中確實取得了許多重大成就。但就全國總體而言，城市社區居民自治還存在一些值得進一步研究和解決的問題。

3.2.1 行政的隨意性大，政府的信譽低

居委會是社區居民自我管理的基層自治組織，但實際上，在許多社區組織中出現了“行政化”傾向。在社區建設與社區發展中，社區居委會的工作受政府主導，經費受政府制約，成績由政府考核，于是居委會成為代表政府管理社區的代理，逐漸失去自治性，演變成了“被自治”?，F實中，我國社區組織千人一面，沒有差別。組織和社區機構的設置體現了政府基層管理的需要，居民缺乏歸屬感、認同感。居委會主要承擔行政工作，居民把居委會看成是政府組織而非居民自治組織，把居委會看作是政府行政力量的延伸。此外，自治章程、工作制度及人事決定和經費收支行政化也大大的影響了社區居委會自治組織的群眾性和自治性。

3.2.2 社區工作人員素質不高

社區工作人員素質不高是造成一些行政缺失和管理無效的原因。筆者認為主要有兩方面，其一是社區黨組織干部隊伍綜合素質不夠高，同社區黨建工作的發展要求存在較大的差距。真正懂得社區建設和管理方面知識的人不多。因此在一些群眾自發組織中無法給予足夠說服力的意見和指導；其二，作風不夠務實。一些社區黨組織干部不能做到從群眾中尋求和探索解決問題的方法，無法做到了解群眾意愿、傾聽群眾呼聲、反映群眾意見，不能做到時時刻刻站在人民的立場上。“一些干部缺乏‘走進千家萬戶，說盡千言萬語’的務實作風”，④因此在解決一些問題時脫離了人民群眾，總是找借口推脫，使得社區居委會自治職能無法有效發揮。

3.2.3 法律法規不完善

雖然目前已基本建立了城市居民自治和基層民主的法律制度體系，但法律法規在內容和形式等方面，均有不完備之處。目前有關法律法規的內容還比較抽象、比較原則，不便操作，有些很好的經驗還沒有上升為法律法規；有關居委會選舉的專門法規、規章還不健全。一些黨政領導、政法部門和行政執法機關檢查監督力度不大，隊伍素質過低，法制觀念不強造成某些部門利用相關法律法規的不完善性走捷徑減少自己的行政任務和自己的工作量來為自己牟利，這些問題的存在嚴重阻礙了城市社區自治的發展，不利于提高居民自治和基層民主的發展水平。因此各級黨委、政府和有關部門要加強組織領導，把法制宣傳教育深入持久地展開下去，提高全民族的法律意識和法制觀念。

4 完善我國城市居民自治的措施

城市居民自治和基層民主建設取得了重要進展，但是，這是一項全新的事業，實踐的時間不長，需要總結實踐經驗，不斷研究新情況，解決新問題，加以完善和發展。其根本宗旨都是為人民服務。把這一根本宗旨具體落實為政府的首要職責，是政府進行行政體制改革，實現政府職能轉變的新認知、新實踐。

4.1 完善城市居民自治制度體系，增強自治功能

健全社區自治體系，要建立健全適應社會主義民主政治要求的社區組織體系。加強社區黨組織的建設，加強對社區內企事業離退休黨員和其他類型黨員屬地化管理后的組織力度，大力開展社區黨建工作，充分發揮社區黨組織在社區建設、管理中的政治領導核心作用，不斷豐富和完善適應人民群眾日益增長的物質文化生活需求的社區服務體系。堅持從社區居民迫切要求解決的問題入手，拓展社區服務的新領域，增加社區服務的新內容，探索社區服務的新載體，努力滿足社區居民群眾多層次、多樣化的服務需求。

4.2 加強城市居民自治體制創新

隨著政治觀念的轉變和政治環境的改變，近些年來，地方政府特別是基層政府出現了一種制度創新的強大動力，在許多地方黨政機關中，創新成為一種自覺的行為。在體制轉軌過程中，必須加快制度創新。

比如，浙江省溫嶺市在開展農村基層民主政治建設的過程中，為了探索在農村基層實現民主選舉之后，進一步貫徹落實民主決策、民主管理和民主監督的途徑，當地的干部和群眾創造了“民主懇談”這一基層民主政治的新載體。而其目的在于溝通民情，了解民意，強化政府的服務功能，從而在民主決策的推動下促進經濟以及社會生活各個方面的發展。

4.3 理順政府與社區的關系，增強城市基層自治功能

理順政府部門、街道辦事處和社區居委會的關系，明確社區居民自治應享有的權利和義務，真正實現政府部門對社區居委會給予業務指導而不進行行政干預、提供幫助支持而不插手社區事務，實現社區居民的自我管理，解決“目前行政管理中存在的層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節”⑤等問題，政府堅持工作重心下移，把真心幫助社區解決實際問題作為義不容辭的責任。同時，努力做到強化基層，推動工作重心下移，最大化讓人民群眾自己處理與自己息息相關的事務，提高社區居民的積極性。

4.4 提高城市基層政治決策透明度

基層政府在政治決策、公共事務處理方面要做到公正、透明，遵循法律法規，自覺接受居民的監督，努力做到政務公開、警務公開、司法公開、檢務公開和任前公示。在制定政策前，要召開座談會，積極采納和聽取專家、群眾的意見，增強決策的科學性和民主性，同時將制定的相關政策進行公示，做到為公眾所知。堅持貫徹民主三原則即多數原則、程序公正原則和保護少數原則，保證基層政權的公正性、正義性，增強社區居民的認同感和歸屬感。

4.5 擴大群眾自治范圍，增強居民社區參與程度

“動員社區力量、開開發社區資源、密切聯系群眾、及時解決問題，成為居民表達利益、實現利益、維護利益的途徑，使社區共同利益得到加強，這將大大增強社區的凝聚力、居民的認同感和歸屬感?！雹奚鐓^參與的廣度和深度對于基層社區自治的發展具有舉足輕重的作用，擴大社區參與的廣度和深度能夠充分的調動組織成員的積極性，積極的投身于居委會的社區建設中去，增強社區居民的認同感和歸屬感，從而進一步提升社區組織的自治能力。

要提高基層干部的思想認識，培養社區居民的民主精神。廣大社區居民應該珍惜自己的民主權利，相信黨和政府，積極參與居委會的民主選舉，運用自己神圣的選舉權選出自己滿意的當家人。積極向社區居民灌輸先進的民主意識，同時通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等一系列民主活動提高他們行使民主權利的能力，培養他們的民主精神，這是今后相當長時期內的重要任務。

隨著我國現代化建設的步伐加快和國家實力的不斷提升，我國城市基層政權的發展在黨的領導和人民群眾的支持下必將全面推進，我國基層群眾自治制度體系已基本確立，組織載體日益健全，內容不斷豐富，城鄉基層群眾自治正在社會主義民主政治建設中發揮著越來越大的作用。然而任何事物的發展并不是一帆風順的，我國還處于社會主義初級階段，在基層建設還不成熟，必然會出現一些不足影響社會發展的進程。這就需要我們在堅持黨的領導下，充分學習過往的經驗和教訓，借鑒外國的優秀成果和經驗，結合我國的國情，在尊重客觀規律的基礎上充分發揮主觀能動性，推動政治體制和經濟體制的改革，建設有中國特色的社會主義現代化道路，全面提升我國的綜合實力，實現中華民族的偉大復興和繁榮富強。

注釋：

① 《馬克思恩格斯選集》第17卷，人民出版社1972年版，第366頁。

② 李延鑄、劉曉東：《關于我國城市居民自治的幾個理論問題》，《中共四川省委黨校學報》，2003年第2期。

③ 《喬石談民主與法治》，人民出版社2012年版，第193頁。

④ 吳梅芳、王良斌：《社區黨組織作用發揮的調查與思考——以安徽省為例》，《理論探索》2014年第4期。

⑤ 陳雪蓮：《從街居制到社區制：城市基層治理模式的轉變(上)——以“北京市魯谷街道社區管理體制改革”為個案》，《華東經濟管理》2009年第9期。

⑥ 向德平：《社區組織行政化：表現、原因及對策分析》，《學?！?006年第3期。

D621.5

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1672-5832(2016)09-0130-02