如何推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”

文/王元 編輯/孫艷芳

如何推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”

文/王元 編輯/孫艷芳

要將“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)具體化為政策措施并有序推進(jìn)到執(zhí)行層面，使之真正得到落實(shí)，還需要做好四個(gè)方面的工作。

2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并明確了“三去一降一補(bǔ)”的五大重點(diǎn)任務(wù)，即“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿，降成本，補(bǔ)短板”。“三去一降一補(bǔ)”，側(cè)重從供給側(cè)發(fā)力，既能緩解經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾，又有助于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的動(dòng)力。目前，“三去一降一補(bǔ)”工作進(jìn)展如何？未來(lái)又該如何繼續(xù)推進(jìn)？

進(jìn)展情況

五大任務(wù)提出后，一系列政策相繼出臺(tái)。

去產(chǎn)能方面，今年2月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2016]6號(hào)）和《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2016]7號(hào)）兩份文件，明確了鋼鐵和煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能的總體方向、工作目標(biāo)、主要任務(wù)和政策要點(diǎn)；5月10日，財(cái)政部印發(fā)《工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》（財(cái)建[2016]253號(hào)），安排1000億元專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金支持化解過(guò)剩產(chǎn)能；5月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建材工業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2016]34號(hào)），對(duì)水泥、平板玻璃等行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能做出具體部署。

2016年5月26日，大連特鋼公司員工在發(fā)運(yùn)銷售的鋼材。

去庫(kù)存方面，2月1日調(diào)整住房貸款政策，降低非限購(gòu)城市最低首付款比例；2月21起住房公積金存款利率由按照歸集時(shí)間執(zhí)行活期和三個(gè)月存款基準(zhǔn)利率，調(diào)整為統(tǒng)一按一年期定期存款基準(zhǔn)利率執(zhí)行；2月22日起調(diào)整房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)契稅、營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠政策，契稅稅率下調(diào)1—2個(gè)百分點(diǎn)，營(yíng)業(yè)稅免征條件由“滿五”改為“滿二”。此外，多地還出臺(tái)了地方性政策。

去杠桿方面，多部委聯(lián)合開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)金融專項(xiàng)整治；銀監(jiān)會(huì)對(duì)部分商業(yè)銀行分級(jí)理財(cái)產(chǎn)品進(jìn)行清理；4月28日發(fā)布《關(guān)于規(guī)范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)信貸資產(chǎn)收益權(quán)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2016]82號(hào)），遏制銀行通過(guò)“出表”規(guī)避監(jiān)管，隱匿不良資產(chǎn)及過(guò)度擴(kuò)張信貸。

降成本方面，除5月1日起全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)外，還對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例進(jìn)行了規(guī)范調(diào)整，包括：在2015年失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)費(fèi)率下調(diào)的基礎(chǔ)上，要求5月1日起兩年內(nèi)，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的單位繳費(fèi)比例不得高于20%，符合條件的省份可階段性降低至19%；將失業(yè)保險(xiǎn)總費(fèi)率由2%階段性降至1%—1.5%；規(guī)范調(diào)整住房公積金繳存比例，對(duì)高于12%的一律予以規(guī)范調(diào)整，并允許各省區(qū)市在此基礎(chǔ)上階段性適當(dāng)降低繳存比例。

補(bǔ)短板任務(wù)涉及領(lǐng)域較多，包括扶貧、棚戶區(qū)改造、民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等等。除財(cái)政支出方面的安排外，專項(xiàng)建設(shè)基金也加大了支持力度，今年前兩批專項(xiàng)建設(shè)基金總規(guī)模達(dá)到10000億元，第三批項(xiàng)目征集工作也已開(kāi)始。

已出臺(tái)的“三去一降一補(bǔ)”的相關(guān)政策，正在經(jīng)由部門、地方政府層層落實(shí)。如針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩，國(guó)土部、人社部、財(cái)政部、人民銀行等部門相繼出臺(tái)了配套政策；各省級(jí)政府也在出臺(tái)本地區(qū)社保繳費(fèi)費(fèi)率的具體調(diào)整辦法。“三去一降一補(bǔ)”的效果，將在現(xiàn)有政策落實(shí)及更多政策制定執(zhí)行的過(guò)程中逐步顯現(xiàn)。

面臨的問(wèn)題

“三去一降一補(bǔ)”這五大任務(wù)，涉及諸多行業(yè)領(lǐng)域、不同類型經(jīng)濟(jì)主體，也包括那些當(dāng)前矛盾相對(duì)集中的領(lǐng)域、問(wèn)題相對(duì)嚴(yán)重的行業(yè)以及困難相對(duì)較大的經(jīng)濟(jì)主體，因此推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”必然會(huì)面臨復(fù)雜多樣的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，以下幾方面的問(wèn)題，在落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”過(guò)程中必須加以重視。

第一，如何防范金融、社會(huì)等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”措施，可能伴隨著經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的上升。特別是在經(jīng)濟(jì)下行期銀行不良貸款、失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)有所積聚的情況下，有可能出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的局部爆發(fā)。去產(chǎn)能會(huì)帶來(lái)企業(yè)關(guān)閉、減員或重組，影響債務(wù)鏈及職工就業(yè)。有測(cè)算顯示，如果五年壓減粗鋼產(chǎn)能1億—1.5億噸，以及未來(lái)三至五年退出煤炭產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右的目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)，將可能使這兩個(gè)行業(yè)減少就業(yè)人員近百萬(wàn)人。而這些人員的失業(yè)問(wèn)題如果不能得到妥善解決，就會(huì)形成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。去庫(kù)存帶來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)，與房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)的金融風(fēng)險(xiǎn)有可能暴露。去杠桿措施更是直接關(guān)系到企業(yè)債務(wù)鏈斷裂、銀行不良貸款等金融風(fēng)險(xiǎn)。

第二，如何調(diào)動(dòng)中觀、微觀層面的積極性。“三去一降一補(bǔ)”要通過(guò)地方政府這一中觀層次，最終落實(shí)到企業(yè)這一微觀層次，才能產(chǎn)生效果。政策落實(shí)過(guò)程中產(chǎn)生的成本如何分擔(dān)，直接影響著不同主體執(zhí)行政策的積極性。從已出臺(tái)的政策看，中央對(duì)成本負(fù)擔(dān)機(jī)制做了一定的設(shè)計(jì)，如中央財(cái)政安排了工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，為全面推行營(yíng)改增配套了央地增值稅收入劃分的過(guò)渡方案，將通過(guò)中央對(duì)地方稅收返還保持央地財(cái)力格局不變等。但是，仍然存在因經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償不足而難以調(diào)動(dòng)積極性甚至執(zhí)行遇阻的情況。近幾個(gè)月鋼鐵行業(yè)的復(fù)產(chǎn)潮，就給去產(chǎn)能帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如果經(jīng)濟(jì)性措施不能形成有效激勵(lì)和引導(dǎo)，為完成既定目標(biāo)而使用層層加壓的行政性措施，結(jié)果有可能不是優(yōu)化而是會(huì)進(jìn)一步惡化結(jié)構(gòu)。

第三，如何實(shí)現(xiàn)部門間政策及其執(zhí)行的有效協(xié)調(diào)?！叭ヒ唤狄谎a(bǔ)”任務(wù)涉及部門多，政策配套要求高，因此部門間政策制定、調(diào)整、執(zhí)行等的協(xié)調(diào)程度會(huì)對(duì)落實(shí)效果產(chǎn)生較大影響。從前一時(shí)期推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)踐情況看，出現(xiàn)了執(zhí)行層面不同部門間政策調(diào)整進(jìn)程不統(tǒng)一、對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不一致等情況，并成為落實(shí)的障礙。推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”過(guò)程中如果出現(xiàn)類似問(wèn)題，將會(huì)加重微觀主體的負(fù)擔(dān)，影響政策落實(shí)效果，而且政策期望與實(shí)際間的較大落差也會(huì)影響微觀主體的積極性。

第四，如何維護(hù)好公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境?！叭ヒ唤狄谎a(bǔ)”任務(wù)，特別是其中的去產(chǎn)能、去杠桿，涉及的微觀主體中，國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題比較突出。盡管從解決問(wèn)題的角度出發(fā)，在政策上向問(wèn)題突出的主體傾斜可能有助于政策效果的發(fā)揮，但是，如果因此造成不同性質(zhì)企業(yè)主體間的差別待遇，則可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)。這與深化經(jīng)濟(jì)體制改革的方向相違背。此外，鑒于國(guó)有企業(yè)改革尚未完成，部分國(guó)企希望借機(jī)新老問(wèn)題“一勺燴”，由此可能會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，需加以重視。

相關(guān)的建議

“三去一降一補(bǔ)”是今年經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，既對(duì)解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨的突出矛盾有重要作用，又對(duì)中長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體目標(biāo)有重要意義。要將“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)具體化為政策措施并有序推進(jìn)到執(zhí)行層面，使之真正得到落實(shí)，還需要做好以下幾方面的工作。

一是把握好政府定位，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。要通過(guò)推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的作用是必不可少的。為此，要在政策制定和執(zhí)行中，把握好政府的定位。一方面，應(yīng)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)性手段為主，盡可能減少行政性手段的運(yùn)用，避免運(yùn)用行政力量直接干預(yù)市場(chǎng)主體決策。微觀監(jiān)管措施的運(yùn)用，務(wù)必保證對(duì)不同類型主體統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、一視同仁。著力通過(guò)優(yōu)化服務(wù)、營(yíng)造良好體制機(jī)制環(huán)境，來(lái)保障市場(chǎng)機(jī)制有效發(fā)揮作用。另一方面，在市場(chǎng)失靈的方面，要發(fā)揮有形之手的作用加以矯正，如在去產(chǎn)能過(guò)程中構(gòu)造有效的成本分擔(dān)、損失補(bǔ)償機(jī)制。

二是積極主動(dòng)做好部門間的政策協(xié)調(diào)。要加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)，將各部門落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”的步調(diào)統(tǒng)一起來(lái)。在部門協(xié)調(diào)、政策配套中，需特別重視對(duì)不適應(yīng)“三去一降一補(bǔ)”要求和妨礙支持性政策執(zhí)行的過(guò)時(shí)政策規(guī)定進(jìn)行清障，形成新舊政策間的良好銜接，以保障新政策的順暢執(zhí)行。對(duì)于優(yōu)惠性措施，建議突出重點(diǎn)，使政策更明晰，微觀主體更易理解、更可預(yù)期。

三是可給予地方政府一定的自主權(quán)，鼓勵(lì)探索，激發(fā)創(chuàng)新。在新形勢(shì)下推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”，必然要經(jīng)歷不斷探索和改進(jìn)的過(guò)程。在這一過(guò)程中，應(yīng)盡可能發(fā)揮地方政府的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，鼓勵(lì)和允許不同地方從實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行差別化探索。既要從地方成功的模式中汲取經(jīng)驗(yàn)，推廣好的做法，以改進(jìn)整體政策效果，又要形成保護(hù)地方創(chuàng)新的容錯(cuò)機(jī)制，避免壓制地方主動(dòng)作為、探索創(chuàng)新的積極性。

四是避免政策執(zhí)行產(chǎn)生“所有制歧視”。推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”，需要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本支持、配合、參與的積極性。因此，在推進(jìn)過(guò)程中，對(duì)不同所有制企業(yè)主體的公平對(duì)待至關(guān)重要。對(duì)于國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題，應(yīng)將長(zhǎng)期存在且與企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、管理制度等相關(guān)的問(wèn)題，作為進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)企改革的任務(wù)，避免采用不區(qū)分問(wèn)題原因和實(shí)質(zhì)的“一勺燴”處理方式。

作者單位：國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所