關于行政終局行為經復議機關處理后法院應如何處理的冷思考
——以延安市某加工廠訴陜西省政府征地批復一案為例

張小寶

(西北政法大學，陜西 西安　710063)

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關于行政終局行為經復議機關處理后法院應如何處理的冷思考
——以延安市某加工廠訴陜西省政府征地批復一案為例

張小寶

(西北政法大學，陜西 西安710063)

摘要：在我國的行政司法實踐中，當事人不服行政終局行為，只能向做出最終裁決的機關或其上級機關申訴，而不能向法院起訴。行政復議機關如果實體處理了本不應該受理的行政終局行為，法院在審查此類案件時應該如何處理，是新《行政訴訟法》出臺后面臨的新問題，本文將以此問題為中心展開調查與思考。

關鍵詞：行政終局行為；土地征用；受案范圍

一、問題的緣起與簡要介紹

近年來，由土地征用、征收引起的行政訴訟越來越多，法院處理后很多當事人因自己的訴請得不到滿足，紛紛走上了上訪的道路。無疑，只有處理好此類案件，才能減少當事人的上訴、上訪，為和諧社會增添助力。

首先我們來看一起案例：延安市某加工廠(以下簡稱加工廠)是延安市寶塔區棗園鎮下砭溝村的一家工廠，陜西省政府做出的《關于延安市規劃區2008年度第九批次農用地轉用征收和收回國有土地使用權的批復》(以下簡稱征地批復)，此文件可以證明省政府對下砭溝村做出過征地批復。加工廠認為該行政行為嚴重侵犯了自己的合法權益，遂向省政府提出行政復議申請，請求撤銷該具體行政行為。省政府作出了《行政復議決定書》維持了其做出的征地批復，加工廠不服，遂向法院提起訴訟。

諸如土地征用類案件在法院并不少見，它確屬一種行政終局行為，并且大多都沒有經過復議機關實體處理，法院的處理結果大多都是“不屬于行政訴訟的受案范圍，裁定駁回原告的起訴”。而本案件與眾不同之處在于它經過復議機關實體處理，并且確切維持了原行政行為，所以才成為一種新的案件類型，處理起來也需慎重對待，下面本文將從學理上進行簡要分析。

二、行政終局行為的界定

行政終局行為是指法律明文規定由行政機關作出最終決定的具體行為，當事人不服時不能向法院起訴，只能向作出最終裁決的機關或其上級機關申訴。根據新《行政訴訟法》第十三條第四項的規定，人民法院不受理法律規定由行政機關最終裁決的行政行為。

從我國現有的法律規定來看，行政終局行為可以具體分為兩類：1.選擇但終局型行政行為。即行政相對人不服行政機關做出的具體行政行為，享有選擇復議或訴訟的權利，但如果選擇復議，作出具體行政行為的上一級行政機關所作的復議決定為最終裁決；如果向人民法院提起行政訴訟，提起行政訴訟后就不能再申請行政復議。2.單一型行政終局行為。即行政相對人不服行政機關作出的具體行政行為，只能申請行政復議，行政復議裁決為最終裁決，行政相對人不能提起行政訴訟。如《行政復議法》第三十條第二款規定“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權、使用權的行政復議決定為最終裁決。”

三、對行政終局行為經復議機關處理后法院處理結果的分析

在前述案例中，陜西省人民政府作出的征地批復應屬單一型行政終局行為，即《行政復議法》第三十條第二款規定的省級人民政府對征用土地的決定。這種征用土地的決定一經作出就是終局裁決，不能再申請復議。如果行政相對人對該行為不服，提起復議，行政機關應不予受理。而在該案例中，省政府不僅受理了行政相對人對此提出的復議，而且做出了《行政復議答復通知書》維持了其做出的征地批復，顯然屬于程序和適用法律錯誤。

該案訴諸到法院后，形成了多種意見，其中有四種意見比較集中，筆者簡要概述如下：第一種意見認為，既然省政府的征地批復屬于行政終局行為，不屬于人民法院的受案范圍，就應直接用裁定駁回當事人的起訴；第二種意見認為省政府的征地批復應屬行政終局行為，復議機關本不應該受理但受理了復議申請，并維持了其做出的征地批復，屬于適用法律錯誤，應裁定駁回當事人起訴，并撤銷省政府的復議決定；第三種意見認為不能用裁定來撤銷省政府的復議決定，因為這顯然涉及到實體處理了，應下一個判決駁回當事人起訴，并撤銷省政府的復議決定；第四種意見認為應該用一個裁定來駁回當事人起訴，再用一個判決來撤銷省政府復議決定。法院在裁判過程中究竟應適用哪一種意見，一時難以決斷。

四、破局，路在何方？

從2015年新《行政訴訟法》第一條的規定可以看出，新行政訴訟法在立法目的中刪除了“維護”行政機關依法行使行政職權的表述，而是強調對行政機關依法行使職權的“監督”，充分體現“控權”的基本思想，同時還突出了“解決行政爭議”的立法目的，這是修訂前的行政訴訟法所不具備的。

行政終局行為在我國是排除司法審查的，所以當行政相對人對行政終局行為不服提起訴訟時，法院一般不予審查，直接根據《行政訴訟法》第十三條第四項和第四十九條第四項的規定，裁定駁回當事人的起訴。這也是在上述四種意見中比較確定的觀點，無可非議。

根據新《行政訴訟法》第79條規定，復議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件，人民法院應當對復議決定和原行政行為一并作出裁判。本文前述的案例中，復議機關作出《行政復議答復通知書》維持了原行政行為，顯然是實體處理了原行政行為，故法院在進行裁判時也必須對其復議決定作出處理。但問題是用裁定還是用判決對本案進行處理呢？筆者認為，在前述案例中，當事人起訴了一起行政終局行為，不屬于法院的受案范圍，這屬于程序問題，應用裁定駁回當事人的起訴；而復議機關處理了本不應該受理的案件，屬于適用法律錯誤，法院如果要撤銷該復議決定，則涉及到實體處理，必須用判決來處理。筆者比較贊同第四種意見，應用一個裁定來駁回當事人起訴，再用一個判決來撤銷省政府復議決定。只有如此，才能彰顯法律程序的嚴謹。

參考文獻：

[1]羅豪才主編.《行政法學》，[M]北京大學出版社，2006，第484頁。

[2]戴銀燕，《行政終局裁決行為及可訴性探析》，[J]載河北法學，2002年11月，第20卷。

[3]陳龍江,曲福田,《土地征用的理論分析及我國征地制度改革》,[J]江蘇社會科學,2002年第2期

中圖分類號:D925.3

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X(2016)04-0062-01

作者簡介：張小寶(1990-)，男，西北政法大學碩士研究生，研究方向：民事訴訟法學。