當前土地管理工作中存在的問題及對策探究

韓志武

(黑龍江省北安市國土資源局，黑龍江 北安　164000)

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當前土地管理工作中存在的問題及對策探究

韓志武

(黑龍江省北安市國土資源局，黑龍江 北安164000)

摘要：我國土地問題十分嚴峻，人地矛盾日益突出，嚴重阻礙了經濟社會的可持續發展。文章從法律思維的角度，通過對我國現行土地管理工作體制與土地基本國情的分析，指出了當前我國土地管理工作中存在的突出問題，并在此基礎上提出了解決這些問題的法律對策。

關鍵詞：土地管理；土地問題；法律對策

隨著生產力的提高和社會經濟的發展，土地作為重要的生產資料和載體的地位愈益重要，人地矛盾日益突出。為了科學合理利用土地，切實保護耕地，促進經濟社會可持續發展，必須把土地的規劃、利用、保護、監督等各項活動納入法制軌道。這也是我國實施“依法治國”方略的重要內容。

一、我國土地管理工作中存在的問題

(一)公民法律意識不強，土地法律法規體系不健全，導致違法用地現象嚴重。

公民土地憂患意識薄弱，對土地的緊張趨勢認識不足，法制觀念不強，沒有形成依法用地的良好社會風尚。同時，土地法律法規不健全，相關規定過于原則化、可操作性差;而且地方土地管理部門隸屬于同級地方政府，地位不超脫，依法行政障礙多、難度大，執法水平不高，監管不力，導致非法占用、轉讓、出租、買賣土地，不按規定用途使用、超標用地、越權審批、閑置撂荒等違法現象嚴重。

(二)土地產權模糊，主體不明確。

城市土地產權不清，沒有明確的財產法人代表，國家土地所有權得不到實現，造成了事實上的土地地方或部門所有制。加之現行的土地收益分配政策是大部分甚至全部歸地方，小部分上繳中央，從而刺激了地方政府“多賣地、多受益”的短期行為。農村土地的集體所有權主體“虛置”，淡化了土地的公有制意識，集體所有權弱化，對土地的利用開發缺少統一的規劃和必要的管理，使土地的管理利用存在盲目濫用和掠奪式經營等短期行為。

(三)土地使用制度尚不完善。

目前，我國城市土地使用權確立了有償出讓原則，但由于歷史原因，行政劃撥無償使用土地的情況依然存在，導致城市土地使用制度“雙軌”并存，引發了征而不用、多征少用、好地劣用等現象，土地利用率低下，浪費嚴重。農村土地實行的家庭聯產承包責任制，按人口分配土地，土地經營權不能出賣，排斥了土地資源的流轉、集中，土地經營規模狹小破碎，阻礙了農業機械化大生產和規模經營，阻礙了農業的專業化和商品化。

(四)土地利用規劃和管理滯后，利用結構不合理，利用率低下。

1.城市土地利用規劃和管理滯后。各地熱衷于城市升格，縣改市和小城市向中等城市、中等城市向大城市、大城市向“國際化大都市”發展，大搞“圈地”運動和形象工程，盲目上大廣場、大馬路，功能分區不科學、布局不合理，重復建設現象突出。

2.農業用地結構不合理，利用率下降，土地退化嚴重。農村毀林開荒、過度開發等掠奪性經營，導致土地質量下降，水土流失、土地沙漠化、鹽漬化等問題嚴重。

(五)缺乏有效的建設用地調控機制和農用地非農化的約束機制。

1.城鎮建設用地擴張過快，耕地大量流失。

2.農村非農建設用地嚴重超標，居民點與鄉鎮企業占用大量耕地。鄉鎮企業布局分散，爭相圈占大院，使用地規模至少增加1/3，造成大量土地浪費。

三、法律對策探究

(一)加強土地國情和法制教育，提高公民法律意識，樹立依法用地和可持續發展戰略觀念。

徹底打破舊的思想觀念，樹立人與自然協調發展的可持續發展觀念。培養公民尤其是領導干部的土地危機意識，增強國情、國策和法制觀念，提高法律意識，建立社會監督機制和自我約束的心理機制，形成依法用地的良好風氣。可基于我國每年6月25日的“土地日”，開展形式多樣的宜傳活動，營造強大的聲勢和社會輿論，引導人民樹立正確的資源觀、環境觀和發展觀，自覺貫徹執行“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”的基本國策。

(二)建立健全土地法律法規體系，把土地工作納入法制軌道。

1.完善土地管理立法工作，使土地工作有法可依。

2.加強執法機構建設，加大執法力度，強化監督管理。

(三)深化土地管理體制改革，建立用地約束機制。

1.堅持土地的社會主義公有制，確保國家對土地的集中管理。

2.樹立土地利用總體規劃權威，深入貫徹土地用途管制制度。

3.改革土地收益分配辦法，建立保護耕地的經濟制約體制。

(四)明確土地產權關系，減少土地浪費。

加強城市土地產權制度建設，明確土地所有權代表機構，實行財產法人代表制度，確保國家土地所有權在經濟上和法律上得以實現。理順農村產權關系，強化集體統一管理職能，避免土地利用的無政府狀態，促進土地合理利用。有條件的地方可適度放開土地使用權流轉，試行土地合理流動，適當規模經營，促進土地的集約利用和機械化、專業化程度，減少土地的撂荒閑置現象，提高土地的經濟效益。

(五)完善土地使用制度，合理利用土地。

進一步完善城市土地使用制度，加強土地市場建設，健全土地市場管理法規制度，完善土地市場功能，規范土地交易行為，依法公開供應土地，提高城市經營水平。大力推行公開拍賣和招標出讓方式，促進城市國有土地出讓方式的科學化、合理化、合法化;引入市場競爭機制，促進土地資源合理配置，優化城市用地結構，提高土地利用效益。堅持完善農村家庭聯產承包責任制，合理調整土地利用結構，規范農業用地，因地制宜，搞好退耕還林還牧工作，用養結合，防止耕地質量下降和水土流失。充分挖掘土地潛力，促進土地集約經營，確保土地財政收人盈余和土地利用結構合理，以最終實現經濟、社會、生態效益三者的有機統一。

(六)嚴格控制非農用地，確保耕地占補平衡。

1.嚴格控制城鎮建設規模和建設用地審批制度。城鎮規模應實行集中統一的整體控制，合理規劃城市的用地規模和增長速度，科學功能分區，促進城市土地利用由粗放型向集約型轉變;進一步嚴格建設用地的審批管理，加強閑置土地的再開發利用，盤活土地存量資產，提高土地利用率。

2.穩定耕地面積，嚴格農用地非農化約束機制。貫徹《土地管理法》第四十四條有關規定，把農用地轉為非農用地的權利集中統一到中央政府和省級政府，實行兩級下達控制指標。完善基本農田保護制度，建立基本農田保護區耕地地力保養和環境保護制度;嚴格控制鄉鎮企業占地和農村居民點規模，減少耕地占用;嚴格執行耕地占用與開發復墾掛鉤制度，確保占補平衡，穩定耕地面積。

中圖分類號:F301.2

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X(2016)04-0285-01