制度反腐專家解讀“問責條例”

采訪_本刊記者（發自北京海淀）

制度反腐專家解讀“問責條例”

采訪_本刊記者（發自北京海淀）

中國共產黨建黨95周年之際，黨中央在推進全面從嚴治黨上又發布重大舉措，7月8日，《中國共產黨問責條例》正式實施。該條例將對我國的反腐敗、全面從嚴治黨產生怎樣重大而深遠的影響呢？為此，本刊記者（以下簡稱“記”）專訪了著名制度反腐專家、中國紀檢監察學院原副院長李永忠（以下簡稱“李”），請他就“問責條例”作了全面解讀。

反腐敗由動員階段進入問責階段

記：“問責條例”在此時出臺有何深意？它與以往頒布的黨內法規有何不同？

李：十八大以來，開始了強高壓反腐敗，而隨著“問責條例”的正式施行，表明我們的反腐敗已由動員階段進入問責階段。三年多的高壓反腐，作為中央紀委書記的王岐山，概括了一句很深刻的話，那就是“動員千遍，不如問責一次”。像過去頒布的幾個條例，例如《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》，去年10月份頒發，今年1月1日施行，有兩個多月的緩沖期。而本次“問責條例”，于7月17日才由新華社授權全文發布，但是從7月8日起就開始施行，中間沒有緩沖期，這說明問責已經到了刻不容緩的地步。十八大也已經過去三年多了，三年多來，對相關文件的動員、教育、學習已經成千上萬遍了，到了該問責的時候了。

也有人已經注意到，在2009年7月12日，新中國成立60周年前夕，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，但是這個“暫行規定”層級不高，頒發機關級別也不高。此次中央出臺“問責條例”，從“暫行規定”升級到“條例”，也體現了我黨對全面從嚴治黨工作的重視。

另外，較之以往，這次頒布的“問責條例”有三個突出亮點：第一，過去問責主要是針對個人，沒有針對組織的；這次是既重個人責任，更重組織責任。第二，過去針對的是工作責任、業務任務上的責任；這次既重工作責任，更重政治責任，凡損害了黨的執政基礎的，就要問責。第三，過去重執行責任；現在既重執行責任，更重決策責任，追黨委的責任、黨委書記的責任，就是追決策責任。過去問責問的都是諸如副縣長、副市長以及分管行政領導的責任，對黨委特別是黨委書記基本上問不了責；現在不一樣了，“問責條例”提出，問責對象重點是黨委（黨組）主要負責人。這也是該問責條例最突出的一個亮點。

記：為什么要重點對主要負責人問責，是否體現了權責對等原則？

李：20多年的反腐敗理論研究和講課中，我反復講四個概念，權、責、利、罰，有權就有責，權與責必須對等；同時，有責就有利，責與利必須相當。但是，我們在改革開放之前恥于談利，現在又羞于談利，這就導致責與利不相當。責與利不相當以后，有些該盡責的人就開始不那么負責了。有利就有罰，利與罰必須平衡。利重而罰輕，人們必然趨利而忘罰，導致罰難責眾，最后法不責眾。

目前，“問責條例”的頒發和施行，我認為是在權、責、利、罰中，采用的是抓中間帶兩頭的做法。從抓問責入手，既促進權力的履職盡職，又解決不履行職守的罰的問題，不盡責就要受罰，不作為、慢作為、緩作為、亂作為、胡作為都是不盡責的問題。所以要通過抓問責，既帶動黨員干部正確行權，又通過懲罰讓那些不盡職盡責的干部受到震懾。

“問責條例”具備很強的可行性

記：問責重在可行，“問責條例”是如何將問責落到實處的？

李：“問責條例”的出臺既必要又可行。過去問責的面窄，而且大都是碎片化的問責，是只見樹木、難見森林的問責，現在是系統化的問責，首先從戰略上問責，先問你的政治之責，再問你的工作之責；先問你的組織之責，再問你的個人之責；先問你的決策之責，再問你的執行之責。這樣就抓綱帶目，綱舉目張了。所以，“問責條例”的出臺既必要又可行。習總書記在十八屆三中全會上引用過清代人陳澹然的名言：“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。”而這次得“問責條例”就是從“萬世”、從“全局”出發的一個問責，因此，頗具可行性。

另外，“問責條例”還做到了紀法分開，2009年出臺的“暫行規定”有涉及“移送司法機關處理”的條款，這一次就沒有了，因為這是法紀問題，不需要再拿黨紀來說事。如果不管黨紀國法，眉毛胡子一把抓，那樣反而不容易把問責落到實處。同時，“問責條例”還把處分條例和問責條例分開了，也和2009年的“暫行規定”不一樣，因為涉及具體處分時我們有《中國共產黨紀律處分條例》，這里就不需要再細化分開了。

還有媒體采訪我時提到，2009年印發的“暫行規定”中既有程序性規定，又有實體性規定？為什么這次沒有程序方面的規定，我的回答是，中央強調的是全黨的問責，實施辦法授權給了下面，“問責條例”第十一條規定，各省、自治區、直轄市黨委，中央各部委，中央國家機關各部委黨組（黨委），可以根據本條例制定實施辦法。我以為，言下之意，就是說，問責作為從嚴治黨的利器，是新常態下的新事物，需要以創新的精神、改革的辦法去推進。中央把問責條例的大格局、大原則、大方針確定，具體的實施辦法，包括程序性的規定、救濟的渠道等，由各省、各部委結合自身的具體情況去做。

別看過去“暫行規定”有26條，這次“問責條例”減少一半，只有13條，但是這次卻是長遠結合，粗細結合，戰略與戰術結合。立高遠站宏觀，做到了該細的細，該粗的粗，該深的深，該淺的淺。這樣的問責，才能既有利于當前的到位，又有利于以后的拓展。

問責的目的是形成科學的權力結構

記：“問責條例”提出了終身問責，是出于什么考慮？

李：第一，《黨章》第二條規定，要為實現共產主義奮斗終身。你既然宣誓入黨，就表明你要為黨的事業奮斗終身，“問責條例”是遵循《黨章》制定的，那么，終身問責也是成立的。

第二，從掌權者的現狀來看，各級領導干部的權力基本上是只能上不能下，或者說很難下，這個狀況就迫使我們必須實行終身問責。

第三，從干部選拔的方式來說，我們總是在少數人中選少數人，上位權力的影響力極大。從表面上看，官員的權力會隨著他的退休、調離而自動解除，但是他在位的時候，他是少數人選少數人，選出來的這些人可能是他的親信、同伙，甚至死黨！因此，領導身邊的人，如辦公室主任、秘書、警衛、司機等，常常被破格提拔、超速提拔！這在現有干部隊伍，特別是重要崗位所占比例越來越大！所以也要終身問責。例如周永康，他在位時破格提拔了很多人，他退休后，影響力還是很大。所以必須終身問責，促使干部不搞不利于黨內團結的事情，不搞團團伙伙，不搞人身依附關系。

記：官員被問責，對今后的仕途影響有多大，是不是今后再努力都不能再上升了？

李：完全不能這么認識。有人說2003年是中國首開問責之年。其實，早在改革開放之初，1979年11月，因發生了渤海二號沉船事故，很快，國務院于1980年8月25日作出《關于處理渤海二號事故的決定》：一、接受宋振明同志的請求，解除他石油部部長的職務，提請人大常委會批準。二、國務院主管石油工業的副總理康世恩同志，對這一事故沒有認真對待和及時處理，在國務院領導工作中負有重要責任，決定給予記大過的處分。康世恩雖然被問責了，但他通過努力工作又得到了黨和人民的信任，后來又重新出來工作，而且擔任更重要的職務。這就證明，問責不是整人，問責也不僅僅是追究某個人某級組織的責任。如果僅僅滿足于問了多少人的責，查了多少人，處分了多少人，撤了多少人，那么這種問責只是做了一個很淺的工作，深層次的問題沒有解決，這種問責既不能達到目的，也難以長時間地維系。

有權就有責，誰敢說自己百分百之盡到責了？人無完人，金無足赤，如果工作出現一些過失、錯誤乃至嚴重錯誤，被問責是很正常的情況，不問才不正常。應該讓問責成為一種常態，而不能把問責當成一種非常態。同時，問責也不能只停留在對問題的問責，而應該去發現問題產生的根源，這樣的問責才能事半而功倍，才能夠有利于政治體制的改革。

記：那么，問責的最終目的應該是什么呢？

李：通過問責有利于推動制度治黨，但是問責條例并不等于制度治黨。制度治黨包括兩個層面：一是修改完善黨規黨法，這是淺層次的；二是深層次的，即習總書記說的，“形成科學的權力結構”。

問責是通過嚴肅黨紀、嚴肅責任來發現我們制度設計、權力結構、用人體制、權力運行機制當中的弊端和問題，通過問責，不僅應發現人的責任，而且更應發現我們用人體制和權力結構的問題。然后，我們再根據發現的問題進行政治體制改革，進行黨內民主制度的改革、黨內監督制度的改革、黨代會常任制的改革，最終形成科學的權力結構，問責的主要目的在這里；而不是為了拿下多少人。重構政治生態，制度治黨，形成科學的權力結構，這才是問責要達到的目的，也是反腐、監督以及巡視要達到的目的。

而我們深層次的弊端其實就是蘇聯模式，在十八大之前，商務印書館出版了我的新著《蘇共亡黨之謎》，里面就主要論述了蘇聯模式的兩大根本性弊端。蘇共亡黨，表面上存在一系列問題，但是這一系列問題的背后，其實是兩個根本性的弊端發揮了關鍵作用：一個是權力結構，另一個是選人用人體制。把這兩個根本性的弊端解決了，我們問責的目的就達到了。