城市軌道交通PPP模式付費機制對比研究

李明陽 邢燕婷 廖雅雙

(北京城建設計發展集團股份有限公司 北京 100037)

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城市軌道交通PPP模式付費機制對比研究

李明陽 邢燕婷 廖雅雙

(北京城建設計發展集團股份有限公司 北京 100037)

系統梳理國內PPP模式已采用付費機制，對各種機制政府補貼測算方法、初始報價確定原則等進行較深入探討，并從操作要點、適用性、優缺點等8個方面對4種付費機制進行系統對比分析。最后，在已采用的付費機制基礎上，前瞻性提出另外4種PPP模式付費機制，包括運營期影子票價不變機制、運營期車公里服務費不變機制、運營期等額支付以及運營期前10(5)年等額支付機制，供行業內探討，希望能夠為PPP模式在城市軌道交通領域運用提供有益借鑒。

城市軌道交通；影子票價； 等額支付； 車公里付費

付費機制是政府和社會資本合作的重要基礎，關系到PPP項目的風險分配和收益回報，因而是政府和社會資本(或項目公司)共同的核心關注，也是PPP項目合同中最為關鍵的條款。

根據PPP項目的行業、運作方式及具體情況，需要設置不同的付費機制。常見付費機制主要包括政府付費、使用者付費和可行性缺口補助[1]。

城市軌道交通項目由于其初始投資額巨大、后期運營成本高，票務收入和非客運服務業務收益難以覆蓋社會資本的投入及其合理回報等，故在此類PPP項目中通常采用使用者付費和可行性缺口補助相結合的付費機制。

使用者付費(user charges)是指乘客按照當地政府制定票制票價方案直接付費購買城市軌道交通運輸服務[2]。

可行性缺口補助(viability gap funding，VGF)是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。可行性缺口補助是在政府付費機制與使用者付費機制之外的一種折衷選擇。我國城市軌道交通項目可行性缺口補助的形式多種多樣，具體包括投資入股、投資補助、價格補貼、放棄分紅權、提供優惠貸款以及政府授予特許經營項目相關的其他開發經營權益等[3]。

1 城市軌道交通PPP項目常用付費機制

當前國內城市軌道交通PPP項目常用付費機制(主要指可行性缺口補助機制)主要包括如表1所示的4種方式。

表1 城市軌道交通PPP項目常用付費機制統計

隨著PPP模式在城市軌道交通領域運用的快速發展和不斷深入，表1中各類機制結合各地政府采用PPP模式實現不同目的及城市軌道交通項目自身客觀特點等，已得到應用。

2 各類付費機制操作要點

結合國內城市軌道交通PPP項目實踐，將各類付費機制操作要點總結如下。

2.1 影子票價付費機制

采用此種付費機制的城市軌道交通PPP項目如北京地鐵4號線、14號線、16號線和杭州1號線工程等。

2.1.1 政府各年補貼額確定

對于每個運營年度，此時按以下公式核算為項目公司提供補貼額：

年度政府補貼額=該年度約定票價收入水平×當年協議客流量-年度實際票務收入-票價差額返還(如有)-當年超額客流收入分成(如有)-年度基準非客運服務業務收益-年度基準非客運服務收益分成(如有)+專項補貼調整額。

1) 客運服務的運營票價。在整個運營期內，項目公司執行政府制定的運營票價。在特許期內，如適用法律發生變更，從其規定。

2) 實際平均人次票價收入水平。指項目公司在執行上述運營票價的前提下，以特許經營公司當年實際票款收入與當年實際客流量相除所得的平均人次票價收入水平。

3) 約定票價收入水平。在運營期內，自開始全線試運營日的年度起，每3(或5)年為1個調整周期，根據相應年份的調整系數計算各運營年度的約定票價收入水平。約定票價收入水平的年調整系數為：

年調整系數=(特許經營公司實際交付的電價變化幅度×A%+在崗職工平均工資變化幅度×B%+居民消費價格指數變化幅度×C%)×D%+1。

式中，A、B、C、D指的是合同雙方約定的比例。

4) 票價差額補償的計算。在各運營年度，若實際平均人次票價收入水平低于經調整后的約定票價收入水平，其差額由政府給予特許經營公司補償，計算公式為：

票價差額補償=(該運營年調整后的約定票價收入水平-該運營年實際平均人次票價收入水平)×當年協議客流量。

5) 當年協議客流量。如果在任一調整周期內，全部運營年的年平均實際客流量低于全部運營年的年平均預測客流量的E%(如E=90)，則該運營年的當年協議客流量為當年預測客流量的E%。

如果在任一調整周期內，全部運營年的年平均實際客流量大于全部運營年的年平均預測客流量的E%且不大于100%，則對于任何一個運營年，該運營年的當年協議客流量即為當年實際客流量。

如果當年實際客流量超過當年預測客流量的100%，則該運營年的當年協議客流量即為當年預測客流量。

6) 票價差額返還的計算。在特許經營期內的各運營年度，如果按照實際平均人次票價收入水平高于經調整后的約定票價收入水平，其差額部分由項目公司返還給政府，計算公式如下：

票價差額返還=(該年度實際平均人次票價收入水平-該年度調整后的約定票價收入水平)×當年實際客流量。

7) 當年超額客流收入分成。當年超額客流量是指當年實際客流量超過當年預測客流量100%以上的部分，政府與項目公司可按事先約定分成機制分享。

8) 基準非客運服務業務收益及分成。基準非客運服務業務收益是政府對項目公司提出的項目非客運業務收益應達到的基本要求，對于超出基準部分政府和項目公司按照事先約定分成機制分享。

2.1.2 初始定價基本原則

初始影子票價由社會資本在投標階段報價，通過競爭形成，并在《特許合同》中約定。確定影子票價初始定價合理性的主要因素包括：約定特許經營期設置、約定客流量、可接受項目預期回報水平、項目初始投資和合理籌資方案、更新改造投資和車輛追加投資、合理運營成本、現行稅務政策等。

初始定價原則包括：初始定價按項目招標年份價格水平確定，不考慮未來物價增長因素；以滿足或控制項目投資財務內部收益率不超過預期水平作為前提條件測算初始定價。

2.2 等額支付付費機制

采用此種付費機制城市軌道交通PPP項目如深圳龍華有軌電車工程等。

2.2.1 政府各年初始補貼額確定

政府各年運營初始缺口補貼測算如下：

1) 現金流入。現金流入=票務收入+非客運服務業務收益(廣告、通訊、商鋪等)+政府補貼。

(1)

式中：票務收入ai是指各年預計票務收入，在投標階段按照政府給定的修正客流預測量和給定票制票價方案進行測算；非客運服務業務收益bi是指沿線非票務收入部分，在投標階段按照政府給定的各年保底收益以及運營期適當上漲率測算；政府補貼ci是指滿足項目現金流量的財務內部收益率時，政府各年等額補貼值。

2) 現金流出。現金流出=建設投資+運營成本+稅金及附加+維持運營生產投資(增購車輛及車輛設備設施更新重置)+調整所得稅。

(2)

式中：建設投資di是指建設期各年投入資金，由社會投資人在投標階段報價得出；運營生產成本ei包括職工薪酬、牽引用電費、照明用電費、其他能耗費、車輛維修費、設備設施維修費、保安保潔費、其他管理費等，社會投資人需合理預測運營期各年各項成本合理上浮率及各年合理值；稅金及附加fi是指運營期各年需要繳納增值稅、稅金及附加等，投標人按照國家現行稅費制度自行合理測算；維持運營生產投資gi是指在特許期內各年需要投入的增購車輛、車輛及設備設施更新重置投資等，社會投資人需合理預測運營期各年各項增購或重置更新的合理上浮率及各年合理投資額；調整所得稅hi是指在運營期內各年項目公司需要繳納所得稅，投標人按照國家現行稅費制度自行合理測算。

3) 凈現金流量。凈現金流量=現金流入-現金流出

(3)

4) 收支缺口補貼初始報價。在現金流量表中，計算各年等額補貼金額，滿足項目現金流量表稅后財務內部收益率i(i值的確定需要綜合考慮政府和潛在社會投資人雙方因素)，并按無風險收益率(參照國債收益率)折現至運營期前j年等額支付(j值確定需要綜合考慮政府支付能力和社會資本接受程度)。

2.2.2 政府各年實際補貼額

在等額支付付費機制下，政府各年實際補貼額=投標階段等額補貼測算值ci+各年補貼調整值c調整。

各年補貼調整值c調整的確定需要考慮以下幾個方面因素：

1) 建設投資差異補貼或分享。通常，城市軌道交通PPP項目建設投資采用固定總價合同，建設期內投資總額一般不做調整。但對于合理設計變更節約造價，會建立政府與社會資本分享機制；對于由于政府原因造成的造價增加，會建立投資補貼機制。

2) 實際票務收入與預測票務收入ai變動差異的補貼或分享。通常可進行如下約定：

C=(各年實際票務收入-各年預測票務收入)/各年預測票務收入

(4)

若C在-A%～A%(如A取值為8)之間波動，票務收入增加收益或者減少風險由項目公司承擔；若C<-A%，不足部分票務收入可考慮由政府補足；若C>A%，超出部分票務收入可考慮由政府享有。

3) 實際非客運服務業務收益與預測非客運服務業務收益bi變動的分享。當各年實際非客運服務業務收益超出預測非客運服務業務收益時，政府與項目公司可按照約定比例進行分享，其中，政府分享比例應小于項目公司分享比例，從而激勵項目公司努力增加非客運服務業務收益。

4) 運營成本、重置更新和車輛追加適當的補貼機制。在等額支付模式下，社會資本投標階段報價中已經充分考慮了職工薪酬上浮以及物價上浮可能對運營成本、重置更新和車輛追加的影響。但考慮到成本預測難度較大，通常會建立適當政府補貼機制，從而對社會資本投標報價起到一定的風險分擔作用。

2.3 車公里付費機制

采用此種付費機制的城市軌道交通PPP項目如烏魯木齊2號線一期工程。

2.3.1 政府各年補貼額確定

對于每個運營年度，此時政府按以下公式核算作為項目公司提供補貼額：

年度政府補貼額=約定車公里數×約定車公里服務費價格-年度基準客運收入-年度基準客運收入政府分成(如有)-年度基準非客運服務業務收益-年度基準非客運服務收益政府分成(如有)+實際車公里變化補貼調整額+專項補貼調整額

1) 約定車公里數。年度約定車公里數是計算政府向項目公司支付年度政府補貼的基礎依據，通常年度車公里數按下式定義：

年度車公里數=年度載客里程+年度空駛里程。

2) 約定車公里服務費價格。約定車公里服務費價格是指在合同中約定的以運營里程(約定車公里)為計價基礎的提供軌道交通客運服務的價格，按元/車公里計量。

初始約定車公里服務費價格自項目實際開始試運營日起執行，其首次調整自約定開始試運營日后滿3(或5)年按合同約定進行調價，形成新一輪價格周期的約定車公里服務費。

3) 基準客運收入。投標階段以預測客流為基準(各年補貼支付階段以實際客流量為準)，政府與社會資本約定的客運收入，計算方式為：

基準客運收入=預測客流量×實際人次票價水平

4) 基準非客運服務業務收益。基準非客運服務業務收益是政府對項目公司提出的項目非客運業務收益應達到的基本要求，對于超出基準部分，政府和項目公司按照一定比例分紅。

5) 超額客運收入政府分成。如由實際客流大于預測客流引起的超額客運收入，則政府和項目公司按照約定就超額客運收入部分進行分成。

6) 超額非客運業務收益政府分成。如運營年度實際非客運服務業務收益大于基準非客運服務業務收益，則政府和項目公司按照約定就超額非客運業務收益部分進行分成。

7) 實際車公里變化補貼調整額。在運營期間，根據實際運營情況，對實際車公里與約定車公里之間的差異就可變運營成本部分進行補償或調整處理。

8) 專項補貼調整額。針對特定事項進行補貼調整，由政府向項目公司增加補貼或扣減補貼。專項補貼調整包括投資控制差異調整、基準利率變化調整、其他額外補償調整。

2.3.2 初始定價基本原則

初始車公里服務費價格由社會資本在投標階段報價，通過競爭形成，并在《特許合同》中約定。確定車公里服務費初始定價合理性的主要因素包括：約定特許經營期設置、約定車公里數量、可接受項目預期回報水平、項目初始投資和合理籌資方案、更新改造投資和車輛追加投資、合理運營成本、現行稅務政策等。

初始定價原則包括：初始定價按項目招標年份價格水平確定，不考慮未來物價增長因素；以滿足或控制項目投資財務內部收益率不超過預期水平作為前提條件測算初始定價。

2.3.3 項目調價機制

1) 運營期根據物價變動情況對項目車公里服務費價格進行調整。在特許期內，通過調價公式以滿足項目公司基本收益預期。

2) 價格調整因素包括運營成本中的電力價格變化因素、人工成本變化因素、綜合物價變化因素(CPI變化因素)、維持運營投資的物價變化因素等。

3) 每個價格執行周期(調價周期)為3(或5)年，即從首個營運年開始每過3(或5)年對價格進行一次調整，每次調整后的價格執行3(或5)年。

2.4 財政部財金[2015]21號文約定的付費機制

采用此種付費機制的城市軌道交通PPP項目如呼和浩特1號線一期工程。

參照財金[2015]21號《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中規定，采用此種付費機制時，政府各年補貼額確定方式如下：

“第十六條 運營補貼支出應當根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。

……

對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本(折算成各年度現值)、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。計算公式為：

當年運營補貼支出數額=

年度運營成本×(1+合理利潤率)-當年使用者付費數額

式中，n代表折現年數，財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數。

第十七條 年度折現率應考慮財政補貼支出發生年份，并參照同期地方政府債券收益率確定。

第十八條 合理利潤率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定。

第十九條 在計算運營補貼支出時，應當充分考慮合理利潤率變化對運營補貼支出的影響。

第二十條 PPP項目實施方案中的定價和調價機制通常與消費物價指數、勞動力市場指數等因素掛鉤，會影響運營補貼支出責任。在可行性缺口補助模式下，運營補貼支出責任受到使用者付費數額的影響，而使用者付費的多少因定價和調價機制而變化。在計算運營補貼支出數額時，應當充分考慮定價和調價機制的影響”[4]。

在實務操作中，建設投資、年度折現率、合理利潤率、年度運營成本的合理確定將成為該付費機制的關鍵。

3 PPP模式各類付費機制對比分析

各類付費機制的詳細對比如表2所示。

4 結語

自2014年下半年我國實施投融資改革以來，城市軌道交通領域PPP模式的運用得到了長足發展，由改革之前全國PPP項目不足5個迅速發展到現在的20多個。PPP模式的付費機制也由已實施的影子票價和等額支付兩種拓展出車公里付費和財金[2015]21號文約定付費機制等。

伴隨著城市軌道交通項目PPP模式的深入應用，筆者在當前已有的4種付費機制基礎上，又拓展出其他種付費機制(見表3)，供行業內探討，希望能夠為PPP模式深入發展提供借鑒。

表2 城市軌道交通PPP項目不同付費機制對比

續表

表3 城市軌道交通PPP項目付費機制演變

[1] 中華人民共和國財政部.關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知[EB/OL].(2014-12-30) [2016-07-20].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/

201501/t20150119_1181717.html.

[2] 中華人民共和國國家發展和改革委員會.國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見[EB/OL].(2014-12-02)[2016-07-20].http: //www.sdpc.gov.cn/gzdt/201412/20141204_651014.html.

[3] 國家發改委，財政部，住建部，等.基礎設施和公用事業特許經營管理辦法[A].北京：2015-04-25.

[4] 中華人民共和國財政部.關于印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知[EB/OL].(2015-04-07)[2016-07-20].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201504/t20150414_1216615.html.

(編輯：郝京紅)

Comparative Research on Payment Mechanisms Applied in the Urban Rail Transit PPP Projects

Li Mingyang Xing Yanting Liao Yashuang

(Beijing Urban Construction Design & Development Group Co., Ltd., Beijing 100037)

This paper systematically summarizes payment mechanisms adopted in the domestic PPP projects, and gives a further discussion on each mechanism in the calculation of government subsidies and the determined principles for the initial bidding. Meanwhile, this paper makes a comparative analysis of the four mechanisms from operating key points, applicability, advantages and disadvantages and so on. Finally, based on the four payment mechanisms adopted in the domestic PPP projects, another four derivative modes including unchanged shadow fare mechanism, unchanged vehicle kilometer service charge mechanism in operation, equal payment mechanism in operation and the first ten (five) years of equal payment mechanism in operation, are put forward in the hope of providing

for the application of PPP in the field of urban rail transit.

urban rail transit; shadow fare; equal payment; vehicle kilometer service charge mode

10.3969/j.issn.1672-6073.2016.05.005

2016-07-22

2016-08-10

李明陽，男，經濟師，碩士研究生，從事前期經濟評價和投融資咨詢工作，limy2000@qq.com

北京市科委課題(D161100005616001)

U231;F272.13

A

1672-6073(2016)05-0026-06