北京地鐵4號線與倫敦地鐵PPP項目案例分析

杜盼盼 韓陳林 林曉言

(北京交通大學經濟與管理學院 北京 100044)

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北京地鐵4號線與倫敦地鐵PPP項目案例分析

杜盼盼 韓陳林 林曉言

(北京交通大學經濟與管理學院 北京 100044)

北京地鐵4號線和倫敦地鐵都是通過公私合營(PPP)的方式與融資能力強、具有一定經驗的社會資本合作，北京地鐵4號線自2009年開通以來一直運行良好，倫敦地鐵PPP項目在運營不到7年就宣布破產。運用比較分析方法從融資結構、運營管理和合同履行3個方面對北京地鐵4號線和倫敦地鐵進行分析，發現倫敦地鐵失敗的原因主要是其融資結構不合理、競爭機制不完善、契約精神缺失，并針對這些問題為以后PPP項目的實踐提出3點建議： 1)在伙伴選擇方面，引入競爭機制，項目公司市場化運營； 2)優化融資結構，合理分擔風險； 3)強化契約精神，加強政府監管。

北京地鐵；倫敦地鐵；融資結構；運營管理；風險分擔；公私合營(PPP)

隨著社會經濟的快速發展，巨大的交通需求與有限的財政資金之間的矛盾日益突出。從長期來看，PPP(公私合營)模式有利于緩解政府財政支出壓力，為城市軌道交通建設形成可持續的資金投入機制，同時有利于提高公共產品或服務的質量和供給效率，發展空間廣闊[1]。

1 案例概述

北京地鐵4號線是我國軌道交通行業第一條采用PPP項目融資模式建設的運營線路，于2004年開始動工，2009年正式投入運營，項目至今運營良好，客流量不斷增加，取得了階段性的成功。在4號線項目中，北京市政府引入的社會資本方為香港鐵路，其財務實力雄厚，2015年實現收入417.01億港元、利潤190.11億港元，在建設及運營方面的專業能力突出，經驗豐富。倫敦地鐵作為古老而著名的地鐵系統，承擔著大倫敦市巨大的交通客流量，是世界上首個PPP項目，于2002年、2003年先后簽訂3份PPP合同，卻在運營不到7年的時間就宣布項目破產。在倫敦地鐵項目中，倫敦政府引入的社會資本方為兩大聯合體，資金雄厚，融資實力較強，都具有一定的專業能力和經驗。

北京地鐵4號線和倫敦地鐵同樣是PPP模式，都是與背景雄厚的社會資本合作，但倫敦地鐵項目由于談判過程不透明，在合同簽訂過程中風險分配不合理，在合同履行過程中私營企業積極性不高，項目中期結算達不成共識，最終導致了PPP項目的破產。因此，筆者以北京地鐵4號線和倫敦地鐵PPP項目為案例進行對比分析，為我國PPP模式在北京城市軌道交通中的應用提出建議。

2 PPP項目融資結構分析

2.1 北京地鐵4號線

北京地鐵4號線工程總投資153億元，分為A、B2個部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占項目總投資的70%，由北京基礎設施投資有限公司(以下簡稱“京投公司”)全資子公司4號線公司負責投資建設，屬于政府投資部分；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，投資額約為46億元，占總投資的30%，由北京京港地鐵有限公司(以下簡稱“京港地鐵”)負責投資建設。京港地鐵成立于2006年1月，注冊資本為13.8億元人民幣，由京投公司、香港地鐵公司和首創集團按照2 ∶49 ∶49的出資比例組建。

項目竣工后，京港地鐵與4號線公司簽訂《資產租賃協議》，以取得A部分資產的使用權，在30年特許經營期內，京港地鐵將追加投資32億元用于設備的更新和維護，并支付A部分租賃費用15億元。京港地鐵公司負責地鐵4號線的運營管理、全部設施(A、B兩部分)的維護和除洞體外的資產更新以及站內的商業經營，通過地鐵票款收入即站內商業經營收入回收投資。特許經營期結束后，京港地鐵公司將B部分項目設施無償移交給北京市政府，將A部分項目設施歸還給4號線公司。

2.2 倫敦地鐵

倫敦政府在2002年12月和2003年4月分別與SSL，BCV和JNP簽署了為期30年的公私合營(PPP)合同，三家私營公司主要負責不同線路地鐵的維護和修復，其回報主要取決于業務績效，而地鐵的運營和票務依然由政府負責。倫敦地鐵總投資大概160億英鎊，政府不直接出資，由項目公司SPV進行融資，采用債務與股權相結合的方式，第1個7.5年的財政資金來源如表1所示。

表1 倫敦地鐵第1個7.5年的財政資金來源[2] 百萬英鎊

注：夾層債務是次級債的一種，處于股權和普通債務之間；

或有權益包括優先認股權,可轉換債券,可轉換票據。

從表1中可知，項目的資金來源大部分來自貸款，其中優先債券和備用債券占項目總投資的86%，由項目的私營公司作為股東購入股權的部分大約占項目總投資的4%，項目的資產負債率水平高于一般企業的資產負債率水平。

2.3 融資對比分析

北京地鐵4號線和倫敦地鐵都是公私合營形式，倫敦地鐵項目融資結構主要是政府擔保債務融資+股權融資，負債和權益的比例達到6 ∶1，從第1個7.5年的財政資金來看，如果合作項目宣告破產，意味著政府將要償還95%的負債，而私營企業的損失并不大。項目風險分擔不合理，使得政府在項目中的角色比較被動，監管不到位。另一方面，倫敦地鐵項目中私營公司只負責基礎設施的更新和維護，沒有直接的利潤收入，社會資本的投資回報只有通過政府付費才能實現，因此私營公司并沒有降低維修成本的積極性，使得私營部門與政府之間的矛盾嚴重。

北京地鐵4號線融資結構為政府投資+股權融資，政府和社會資本投資比例為7 ∶3，政府是項目的直接參與方，但并不對地鐵公司的日常運營進行干涉，而是讓其獨立運營，保證了運營公司的效率。京港地鐵2 ∶49 ∶49的股權沒有絕對控股方，能夠發揮各方優勢，可調動股東積極性，各方合作組建的管理層也有利于發揮各自資源與經驗優勢[3]。

因此，從整體而言，倫敦地鐵項目雖然解決了資金問題，但卻沒能保證效率，未能處理好項目的風險問題，造成公私矛盾嚴重，最終導致倫敦地鐵以失敗而告終。

3 PPP項目運營管理分析

3.1 北京地鐵4號線項目運營

3.1.1 主要權利義務的約定

按照《北京地鐵4號線特許經營協議》(以下簡稱“《特許協議》”)的規定，北京市政府對項目建設和運營過程進行監管，確保項目按期、按質完工和安全運營；在發生涉及公共安全等緊急事件時，市政府擁有介入權，以保護公共利益；特許公司違反《特許協議》規定的義務時，市政府有權采取包括收回特許權在內的制裁措施。政府出資的地鐵公司在定價、運作模式、管理結構等方面受到政府全面的管制，而北京市政府僅擁有4號線定價權、建設和運營監管權以及特殊情況下的介入權[4]。

3.1.2 票價補償機制

北京市地鐵的票價政策由北京市政府統一制定，地鐵4號線運營的收入包括相關廣告費由京港地鐵公司所有。在特許經營協議中根據風險共擔原則，構建了票價差額補償和收益分享機制。京港地鐵公司的項目年收入如果低于測算水平，北京市政府會基于收益差額情況予以補償，如果高于測算水平，京港地鐵公司應將其差額的70%返還給政府。若實際人均票價低于協議規定的預測票價，政府將票價差額部分補貼給京港地鐵；若實際人均票價高于協議規定的預測票價，政府將分享超過部分70%的收益。

3.1.3 客流補償機制

客流風險由京港地鐵和北京市政府共同承擔，如果連續3年實際客流量都不及前期預測客流量的80%，政府應向京港地鐵提供補貼，補貼額由雙方協商決定，如果雙方2年內沒有達成一致，京港地鐵有權提出終止協議。

3.1.4 合同履行

在確定回收期方面，按照8%的回報率計算，新建地鐵項目30年財務凈現值的總額約占總投資的30%，但是實際上北京地鐵4號線回報率超過可行性研究報告中的預期回報率。項目專門聘請了國際上著名的客流量預測機構 MVA 公司對客流量進行預測,如表2所示。

表2 北京地鐵4號線預測客流量

數據來源：京港地鐵公司

在京港地鐵正式開通運營以后，實際客流量與預測客流量有較大偏差，北京地鐵4號線在運營第3年客流量已經達到3.5億人次，高出2017年預測客流量0.73億人次，2032年預測客流量0.23億人次，而且北京4號線從運營至今，客流量一直呈上升趨勢，截至2014年累計客流量已到達17.82億人次。北京4號線的客流增長幅度遠超預期，加之京港地鐵高效的經營與管理，京港地鐵實際收入水平遠高于預測值，據香港地鐵公司年報顯示，北京地鐵4號線在2010年虧損500萬港元，2011年以后開始盈利。

3.2 倫敦地鐵項目運營

3.2.1 主要權利義務的約定

倫敦地鐵并沒有設計和建設環節，私營部門通過招投標方式進入，負責地鐵線路的維護和基礎設施的供應，在享受政府優惠政策的同時履行合同義務。政府由投資者、決策者轉變為監督者、協調者。在項目合同中，首先，倫敦政府負責地鐵的售票定價，保證公共服務質量；其次，倫敦政府要對地鐵的運營過程及運營安全標準體系進行監督，保障公共安全；再次，對于地鐵經營過程中出現的公共突發事件,政府有責任及時處理，維護公共利益；最后,根據PFI合同，政府有權對特許經營公司的績效進行考核并提出異議，必要時可以收回特許經營權。

3.2.2 票價機制

倫敦地鐵所有線路的票價由政府制定，地鐵的運營收入全部歸倫敦地鐵公司所有，大概每年10億英鎊，收入和費用基本持平，可以維持公司的正常運營。倫敦交通部每年撥給倫敦運輸交通局10億～11億英鎊的交通補貼，倫敦運輸交通局作為合同項目的政府方實施主體，將補貼款項撥給倫敦地鐵公司并監督倫敦地鐵公司和私營公司的資金使用效率，考核其服務水平。在每個7.5年，倫敦交通局根據績效考核結果，經由LUL公司向項目公司支付基礎設施維護服務費。在項目合同中，每個私營公司都要向倫敦地鐵公司提交符合合同標準的安全性報告，如圖1所示。

圖1 倫敦地鐵PPP模式

在圖1中，獨特的仲裁者是獨立于政府和私營公司的。仲裁者的責任主要是：在每7.5年進行定期審查，協調合同雙方關于應支付金額達成一致意見以及新增條款的審核；對于一些不可避免的不良事件的成本倫敦地鐵公司如何補償等[5]。

3.2.3 合同履行

倫敦地鐵是一個復雜的項目，為了更好地激勵私營公司，改善基礎設施，項目的考核指標主要包括服務績效(Service Performance)、財產績效(Asset Performance)和乘客滿意度(Customer Performance)3個方面，其中服務績效主要是指修繕的軌道里程(見圖2)、旅行時間、列車晚點大于15 min次數、扶梯的可用性和電梯的可用性等指標；財產績效包括車輛2次故障間隔里程，軌道故障大于2 min的次數，扶梯、電梯平均2次故障間隔天數和工程超支數量等指標；乘客滿意度主要包括列車服務滿意度、列車和車站信息滿意度、乘車安全保障滿意度和乘車環境滿意度等方面。

圖2 私營公司修繕軌道里程數

從圖2中可以看出，在2003—2010年間，私營公司修繕的軌道里程共有55 168.9 萬km，計劃完成量為58 096.4 萬km，完成率大概達到94.9%，基本上達到合同要求。BCV、JNP和SSL三家公司對站點進行現代化改造的數量為31個、85個和30個，與計劃完成量相比，完成率分別為58%、87%和40%，其中BCV和SSL完成率相對較低。而盡管合同期間倫敦地鐵經常施工，顧客的整體滿意度不高但并沒有下降，在項目期間票價收入呈逐年上升趨勢，如圖3所示。

圖3 倫敦地鐵績效(資料來源：倫敦交通部年報)

從整體上看，倫敦地鐵項目在合作期間，私營公司項目進度沒有達到政府要求，但其整體完成任務量在可接受范圍內。Metronet聯合體在選擇供應商方面沒有充分引入市場競爭機制，采用內部供應鏈方式導致成本嚴重超支，在2008年不得不宣布破產。Tube Line聯合體通過招投標的方式選擇供應商，在三家私營公司中效率是最高的，完成的工作量是最多的，但由于政府結算的時候雙方沒有達成一致意見，在2010年宣布破產。

3.3 運營對比分析

在運作機制方面，北京4號線的票價機制和客流機制都體現了風險共擔原則，降低了投資風險，使得社會資本有利可圖，保證了社會資本的投資回報率。倫敦地鐵項目，票價收入和地鐵的更新與維護相剝離，而且私營企業參與過多，利益出發點各異，再加上管理者的更換，導致管理混亂、創新不足。

4 建議

通過對北京4號線和倫敦地鐵PPP項目的實例分析，從項目融資結構、運作機制和合同履行方面總結PPP項目運作中的經驗和不足，提出以下幾點建議，旨在對未來PPP項目實踐提供借鑒。

1) 在伙伴選擇方面，引入競爭機制，項目公司市場化運營。制定規范化、標準化的PPP操作流程，使談判過程透明化；建立良性的投資運營機制，不斷引入新的供應商及承辦商，降低項目成本；構建高素質的管理團隊，建立和完善激勵機制，提高私營部門的積極性。

2) 在融資結構方面，優化投融資結構，制定合理的風險分擔機制。通過調整政府出資比例，降低項目資產負債率，本著互惠、雙贏的理念，根據承擔風險的能力分配風險，制定合理的風險分擔機制。對于一些不可抗力，可以根據風險發生的實際情況，由政府部門和私營部門共同承擔；對于一般風險，可以制定風險對照表，根據雙方對風險的掌控力進行風險劃分。

3) 在合同履行方面，強化契約精神，加強政府監管。政府方和社會資本方均應遵循契約精神，并制定不同程度的違約懲罰，將契約精神納入政府考核指標。政府部門應調整自身的定位，扮演好監督者的角色，防止私營部門為了追求最大利益而放松安全標準，維護公共利益；同時，社會資本在享受政府的優惠政策時，積極履行合同義務，提供更優的服務、更高的效率，促進項目的順利進行。

[1] 周正祥,張秀芳,張平.新常態下 PPP 模式應用存在的問題及對策[J].中國軟科學，2015(9)：82-95.

[2] National Audit Office.London Underground PPP: Were they good deals?[R].London，2004:1-54.

[3] 武樹禮.城市軌道交通建設引入PPP模式研究：以北京地鐵四號線為例[J].新視野，2014(6):47-51.

[4] 李沫萱,張佳儀.北京地鐵四號線的產權關系及其經營模式分析[J].北京交通大學學報(社會科學版)，2010(2):58-61.

[5] 王灝.倫敦地鐵PPP模式仲裁機制[J].中國投資，2005(4)：111-112.

[6] 葉曉甦,徐春梅.我國公共項目公私合作(PPP)模式研究述評[J].軟科學，2003(6):6-9.

[7] 尹浩東,李得偉,葛喜俊.倫敦地鐵的運營管理模式[J].都市快軌交通，2014，27(4)：122-124.

[8] 王鐵山.PFI 項目融資: 英國和日本模式的比較研究[J].經貿實務，2008(1)：49-52.

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[10] 周蕾.走向破產的英國倫敦地鐵：中國地鐵未來發展之鑒[J].國際工程與勞務，2014(6):14-16.

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[12] National Audit Office.Are the public private partnerships likely to work successfully?[R].London，2004

[13] Louise Butcher.London Underground after the PPP[R].London，2012.

(編輯：曹雪明)

A Comparative Analysis of PPP Projects of Beijing and London Metro Systems

Du Panpan Han Chenlin Lin Xiaoyan

(School of Economics and Management, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044)

Beijing Subway Line 4 and London Underground both cooperate with the social capital with strong financing capacity and extensive experience by way of PPP. Beijing Subway Line 4 has been running well since its opening in 2009, while London PPP project was declared bankruptcy in less than seven years of operation. This paper analyzes Beijing Subway Line 4 and London Underground mainly from the three aspects of financing structure, operation mechanism and the performance of the contract, finding that unreasonable financing structure, imperfect competition mechanism and lack of contract spirit are the main causes for the failure of London Underground. To solve these problems, the author puts forward three suggestions: 1) competition mechanism should be introduced in partner selection and the operation of project companies should be market-oriented; 2) the financing structure should be optimized and risk-sharing rationalized; 3) the spirit of contract and government regulation should be strengthened.

Beijing subway; London underground; financing structure; operation and management; risk sharing; PPP (Public-Private Partnership)

10.3969/j.issn.1672-6073.2016.05.008

2016-05-27

2016-06-23

杜盼盼，女，碩士研究生，主要研究方向：軌道交通、區域經濟，ppdu14@163.com。

北京市哲學社會科學基地重點項目(15JDJA083)

U231；F276.2

A

1672-6073(2016)05-0041-05

林曉言，女，教授，碩士生導師，主要研究領域：運輸經濟學、技術經濟學、公共經濟學。