中國反貧困政策的分裂與整合：對社會救助與扶貧開發的思考

2016-11-28 10:42:30劉寶臣韓克慶

廣東社會科學 2016年6期

劉寶臣韓克慶

劉寶臣韓克慶

在中國反貧困政策領域，存在社會救助與扶貧開發兩類不同的政策體系。兩類政策產生的基礎不同，針對目標人群和所要解決的問題不同，運行機制也不同。隨著兩類政策的發展，尤其是農村最低生活保障制度的建立，政策覆蓋的人群出現重疊，分割運行的狀態帶來一些問題，對反貧困政策效果的實現產生不利影響。推行社會救助與扶貧開發工作的有效銜接是實現反貧困政策整合的有效途徑，二者有效銜接的實現依賴于對反貧困政策框架的整體設計，也需要從信息庫建設、家計調查、社會力量參與、政策評估等多個方面予以考慮。長遠來看，兩類政策目標應有明確區分，扶貧開發側重于貧困地區的社區發展，社會救助側重于滿足貧困人口的基本生活。

貧困反貧困政策社會救助扶貧開發低保

改革開放以來，中國反貧困領域存在著社會救助和農村扶貧開發兩類重要的政策體系，在兩類政策的共同作用下，中國的反貧困斗爭取得巨大成就。①然而，這兩類政策體系覆蓋的人群在相當程度上是重合的，在功能上也有交叉，實現兩類政策的有效銜接，無疑可以提高反貧困政策的運行效率。但是，現實情況是，兩類反貧困政策一直以來基本上處在相互獨立的狀態，并沒有整合成一個相互銜接的反貧困政策體系。這種兩類制度分裂的情況是一直就存在的，還是在長期的制度實踐中逐漸形成的？為此，需要對兩類政策的發展演變過程進行梳理。

一、中國社會救助制度的演進

社會救助是人類歷史上最基本、最悠久的制度安排。新中國成立后，我國就在積極探索與計劃經濟相適應的社會救助制度。②我們現在所說的社會救助，往往是指改革開放以來，尤其是20世紀90年代以來，隨著社會主義市場經濟體制改革而建立起來的新型社會救助制度。

(一)中國社會救助制度的改革和發展

中國社會救助制度的改革源自城市，最初的目的是應對改革開放以來中國城市貧困狀況發生的變化。20世紀90年代，在由計劃經濟向市場經濟變遷的過程中，中國城市的貧困問題逐漸顯露并引起人們的廣泛關注。③由于受到下崗失業、貧富差距拉大、通貨膨脹加劇以及社會保障體制不完善的影響，中國城市出現了以下崗職工、失業人員、困難企業的職工和部分被拖欠養老金的退休人員以及他們贍養的人口為主體的城市貧困群體。④這一群體規模龐大，生活中遭受嚴重困難。對于市場經濟改革中出現的城市貧困現象和大量的城市貧困人口，傳統的殘補式的社會救濟制度無力應對，迫使政府探索新的社會救助形式。當然，這一時期對于城市貧困的救助帶有較強的過渡性和臨時性特征，比如國有企業下崗職工的生活補貼、買斷工齡和提前退休補償，廣泛開展的“送溫暖活動”等明顯是道義性的救助，而不是制度化安排。⑤

在此背景下，城鎮居民最低生活保障制度最先在上海啟動。1993年，上海市民政局、財政局等部門聯合下發《關于本市城鎮居民最低生活保障線的通知》。隨后，廈門、武漢、蘭州、沈陽等城市開始試點建立最低生活保障制度。到1997年8月底，全國建立低保制度的城市已經達到206個，占全國建制市的1/3。⑥1997年9月，《國務院關于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》發布，要求在1999年之前，全國所有城市和縣政府所在地的城鎮，都要建立城市低保制度。1999年9月，《城市居民最低生活保障條例》出臺，標志著城市居民最低生活保障工作制度在全國范圍正式確立。到1999年9月底，全國667個城市，1638個縣政府所在鎮，全部建立城市低保制度。⑦2001年11月，國務院辦公廳下發《關于進一步加強城市居民最低生活保障的通知》，明確要求“盡快把所有符合條件的城鎮貧困人口納入最低生活保障范圍”。2002年，享受城市低保人數達到1960萬，基本實現了“應保盡保”的目標。

在城市低保制度建立的同時，農村低保制度也進行了一些探索，但都僅限于地方層面，且沒有中央的財政支持。2006年10月，中共中央十六屆六中全會提出在全國“逐步建立農村最低生活保障制度”的要求。2007年7月，國務院印發《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，農村最低生活保障制度在全國范圍全面覆蓋。到2007年9月，全國31個省、自治區和直轄市，2777個縣、市、區全部建立農村最低生活保障制度。⑧

隨著農村最低生活保障制度的建立，社會救助制度和農村扶貧開發交叉重合的問題開始凸顯，討論兩項制度的有效對接才有了實踐意義。在2009年，國家開始推行農村低保和扶貧開發有效銜接的試點，涉及到11個省區市的近6000個行政村。⑨

2014年2月，國務院頒布《社會救助暫行辦法》，規定了最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助和臨時救助等八項社會救助制度，并明確社會力量參與社會救助，標志著我國社會救助事業進入制度定型和規范發展的新階段。2014年12月，國務院頒布《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》，在全國范圍內推行臨時救助制度。臨時救助制度的建立，為城鄉社會救助制度“打上最后一塊補丁”，意味著任何公民，不管因何種原因陷入生存危機，都能夠得到國家的幫助。

(二)對當前社會救助制度的評價

首先，設計理念日趨合理。在社會救助制度建立和發展的過程中，制度理念也在不斷發生變化，比如從傳統的恩賜觀念到國家責任、從單純由政府舉辦到政府主導下的社會力量參與、從消極救助到積極救助、從單純擴面到動態管理、從城鄉分割到城鄉統籌等，這些理念層面的變化，有些已經體現在制度設計當中，有些仍然停留在理念的層面。總體上，制度設計理念日益與現代國家的治理理念接軌，也越來越與現代社會救助制度的國際規范接軌。

其次，制度框架基本形成。目前，我國社會救助制度已經形成“8+1”制度框架。“8”是指八項基本救助制度，包括最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助。“1”是指社會力量參與。這在制度層面，彌補了制度縫隙，真正實現了社會救助安全網建設。

第三，制度管理逐漸規范。不管是國家層面，還是地方層面，都對加強社會救助管理運行進行了積極的探索，出臺了一些規范性文件，也形成了一些行之有效的經驗做法。例如，貧困線確定方法從最初各地不統一，到逐步清晰地以收入和支出以及資產情況進行核定，并建立了民政部低收入認定中心，專門指導和開展收入核查工作；救助金發放從最初的大廳發放、上門發放，逐步規范到銀行卡統一發放，避免了發放過程中的資金流失；工作人員從最初的街道居委會干部兼職為主，到逐步建立起專職低保員隊伍；信息化建設從最初的檔案管理、紙版錄入，到計算機進社區，普及社會救助信息管理系統。

第四，覆蓋人群趨于穩定。最低生活保障制度建立以后，先是經歷了一個快速擴面的階段，然后制度覆蓋的人群基本上穩定下來。目前，城市低保對象基本穩定在2000萬人左右，農村低保對象基本穩定在5000萬人左右，城鄉低保對象合計7000萬人左右。值得注意的是，城市低保對象從2010年開始出現負增長，從2009年的2345.6萬，逐年降低到2016年第二季度的1572.4萬。⑩總體來看，目前的社會救助主要還是瞄準絕對貧困。

二、中國農村扶貧開發的演進

農村扶貧開發是針對特定農村區域的以改善貧困人群的生產生活條件、提高收入水平為目標的政策安排。改革開放以來，扶貧開發工作隨著我國農村區域性貧困問題的突顯而出現，并根據不同時期農村貧困發生情況和貧困特征的變化而進行政策調整。農村扶貧開發工作是我國成功實現大規模減貧的重要政策保障。

(一)農村扶貧開發的產生和演變

(二)對扶貧開發政策的評價

首先，開發式扶貧是主要方式。自出現起，扶貧開發工作針對的就是農村地區的貧困問題和農村貧困人口，這一政策的理念和實踐是隨著農村貧困特征的變化而進行調整的。自上世紀80年代中期以來，國家確立了開發式扶貧的扶貧工作模式，立足于通過區域經濟發展達到緩解和減少貧困的目標，這一方式成為涵蓋了許多政策手段的政策組合，遠遠超出了社會救助的范圍。

三、社會救助和扶貧開發的分裂

通過對社會救助和扶貧開發兩類政策歷史和現狀的考察，可以發現，雖然政策對象在一定程度上是重合的，政策實施中的一些具體措施會有交叉，二者卻是兩個獨立運行的政策體系，在許多方面存在不同(見表1)。

表1 社會救助與扶貧開發的比較

(一)政策對象不同

首先，兩類政策的目標人群不同。這兩類政策源于兩種不同的政策動因，社會救助制度是為了應對經濟改革中出現的貧困現象，低保制度最初設計的目標人群是城市中的貧困人群，后來才擴展到農村居民；而扶貧開發工作則是為應對農村中的大規模貧困現象，其最初設計的目標人群主要是農村的貧困縣和貧困戶，且以貧困地區為重點對象。兩類制度最初的目標人群不存在重合，只是由于社會救助制度從城市到農村的擴展，才帶來了政策目標人群的交叉和重合問題。

其次，兩類政策選擇受助對象的方法不同。這兩類政策采用兩種不同的貧困定義方法，使用兩條不同的貧困線，即使二者瞄準了同樣的人群，兩類政策體系所覆蓋的人口規模也是不同的。扶貧開發工作由國家統一劃定貧困線，而社會救助的標準則是由地方自行制定的。在有的地區，前者高于后者；在有的地區，后者高于前者。這樣造成的后果是，在農村地區，社會救助制度所覆蓋的人口數與扶貧開發工作所覆蓋的人口數并不一樣，享受社會救助的人員不一定是扶貧開發工作的對象，扶貧開發工作的對象也不一定享受社會救助。

(二)運行機制不同

首先，政策所動用的資源不同。在政策實施的過程中，農村扶貧開發通常會動用多種資源，對于貧困地區、貧困家庭提供人員、現金、實物、信息、智力、技術以及優惠政策等各個方面的支持，幫助他們實現經濟發展。社會救助的各個項目則側重于生活需求方面，以向貧困家庭提供經濟援助為主，且大多以現金的形式發放，在某些情況下會使用實物的形式。

第三，管理機構不同。農村扶貧開發是縱向的管理體制，主管部門是在各級政府設立的扶貧辦，從中央到地方各級機構都可以實施扶貧開發的政策。而社會救助是屬地管理，由民政部門主導，一般由縣一級政府負責實施。但不管是扶貧開發還是社會救助，都涉及到多個政府部門的參與合作。

(三)政策屬性不同

首先，政策目標不同。反貧困政策應該實現不同的目標層次，低層次的目標是確保處于貧困狀態的人群和家庭能夠維持基本生活，吃穿不愁，健康、教育、基本生活水平能隨著經濟社會發展水平的提高而提高，當前的社會救助主要對應這一層次。高層次的目標幫助貧困人群和家庭通過自身的努力，獲得相對穩定的收入，脫離貧困狀態，并不會因為收入中斷而返貧，扶貧開發工作主要對應這一目標層次。

其次，政策彈性不同。社會救助制度穩定性更強，且有一定的剛性要求，政策發展的要求在于盡快實現制度定型。扶貧開發政策靈活性更強，可以根據實際情況進行調整。

第三，政策領域不同。這兩類政策分屬于不同的政策領域，扶貧開發政策的目標在于增強貧困地區和貧困家庭的生產能力和經濟發展能力，可以歸于宏觀經濟政策的領域，也帶有社會政策的性質。社會救助則是通過向貧困家庭提供資源，幫助他們維持基本生活，具有明顯的社會政策屬性。

四、社會救助和扶貧開發的整合

從我國反貧困政策的實踐來看，社會救助制度和扶貧開發這兩類重要的政策，已經在許多方面出現了交叉和重合。如果繼續把二者作為兩個獨立運行的政策體系，勢必影響到我國反貧困政策效果的實現。因此，推進社會救助和扶貧開發的政策整合，有其現實必要性：一方面，反貧困目標實現要求兩個政策能夠有效配合，通過兩類政策共同作用。另一方面，推進兩類政策的整合可以避免福利的疊加和漏出。

(一)有利條件

其次，政策重合人群規模擴大。兩個政策所涉及到的共同人群范圍不斷擴大。人群的重合帶來了業務的交叉，使二者有了共同發生作用的對象和空間，這是兩類政策整合的實踐基礎。

第三，行政體制改革和政府職能轉變。近年來推行的政府行政體制改革，理順了政府間關系，不同政府部門間的協作越來越成為可能。雖然部門利益的阻礙并沒有完全消失，但畢竟是一個值得期待的趨勢。

第四，技術進步尤其是信息技術進步，使得政府在“政策筐”中可供使用的工具越來越多。隨著大數據技術的應用和各類基礎信息平臺的建立，政府在獲取信息、使用信息方面會有極大的進步，阻礙制度整合的信息分割的情況將會得到有效解決，從技術角度來看，建立一個統一的貧困信息庫并非難以實現。

(二)障礙因素

雖然存在許多的有利條件，為兩類反貧困政策的整合提供了良好的基礎，仍然有三個重要的障礙因素值得討論，這些因素可能會對反貧困政策的整合帶來理論或者現實上的挑戰。

其一，扶貧開發會不會作為一個長期的政策體系運行下去。按照我國農村扶貧開發工作的總體要求，2020年全面建成小康社會，國家級貧困縣全部摘帽，貧困發生和貧困的形態都會表現出不同的特征。在這種背景下，大規模扶貧開發工作還會不會存在？如果存在，又會出現什么樣的變化？社會救助制度是一個長期運行的較為穩定的制度安排，扶貧開發是作為一個長期的政策存在，還是在短期內結束，對于我國反貧困政策整合的策略選擇會產生重大影響。

其二，在城市范圍內，不存在與農村相類似的針對貧困人群的扶貧項目。雖然從實踐上來看，這可能并不是個大問題，可是如果考慮到社會救助的城鄉一體化趨勢，卻有邏輯上矛盾的地方。從政策框架來看，扶貧開發的概念更大一些，甚至在政策表達中，農村社會救助是包含在扶貧工作之中的。但從地理空間來看，社會救助既覆蓋農村又覆蓋城市，它所覆蓋的空間范圍更大。必須要考慮，扶貧開發工作會不會擴展到城市中，尤其是在城鄉社會救助一體化背景下，城鄉之間的界限會趨于模糊。所以，我們所要討論的不應該僅僅是農村社會救助與扶貧開發的整合問題，而是城鄉社會救助與扶貧開發的整合問題。

(三)整合策略

理論上，處理社會救助與扶貧開發的關系有三種可以選擇的策略：(1)維持原狀，(2)將兩類政策合并，(3)在保持政策獨立的狀況下實現政策的銜接。通過前面的分析可以看出，維持原狀的策略限制了中國反貧困政策效果的實現，并不可行。

把兩類反貧困政策合并的思路也可以被排除，主要是因為兩類政策的性質明顯不同，政策基礎、運行機制等各個方面都存在差異，任何一方并入另一方都可能造成“消化不良”。一是從政策本身來看，在農村地區，扶貧開發是個“大”政策，社會救助制度是個“小”政策，社會救助制度不可能“以小吞大”。二是從空間上來看，城鄉一體化背景下，社會救助將成為一個完整的制度框架，若是將農村社會救助合并到扶貧開發工作中，會破壞制度的完整性。三是從時間上看，扶貧開發可能會因為任務完成而告一段落，社會救助制度則會長期存在。

我們認為，把兩類政策整合進一個政策體系，既不現實，也無必要。二者之間的關系不是相互替代，而應該是相互配合、相互補充。理想的狀況應該是在保持政策獨立的狀態下，實現兩類政策的有效銜接、合理分工合作，這樣更有利于發揮政策合力，取得更好的反貧困效果。

在目前的政策框架下，存在“政策選人”的情況。如果設計一種反向的思路，即根據貧困家庭的情況來選擇政策，或許能夠在一定程度上解決這一問題。這種政策思路很簡單：一是設定一份清單，列出貧困家庭有機會享受到的所有的反貧困政策項目。二是明確每一個項目所要求的資格條件和要求，所要解決的問題。三是對每個貧困家庭的狀況和需求進行分析，確定該家庭所應該獲得的救助資源的總量以及具體的項目。四是將所有家庭的政策需求情況綜合歸類，反饋給政策提供主體，由不同的政策提供者來實施操作救助項目。長遠來看，兩類政策目標應有明確區分，扶貧開發側重于貧困地區的社區發展，社會救助側重于滿足貧困人口的基本生活。

五、研究結論和政策建議

通過前文分析可以看出，扶貧開發工作和社會救助制度之間存在很大差別。但同時，兩類政策在許多方面又存在交叉和重合，這就為兩類政策實現整合提供了基礎。在目前的政策框架下，政策整合要以貧困家庭的情況為基礎。長遠來看，兩類政策目標應有明確區分，扶貧開發側重于貧困地區的社區發展，社會救助側重于滿足貧困人口的基本生活。目前來看，雖然對這兩類政策進行整合勢在必行，但如何進行整合，仍然是一個需要討論的問題。

首先，建立統一的貧困家庭信息庫。要實現社會救助和扶貧開發的政策銜接，首先要解決的就是貧困家庭信息共享的問題，建立統一的貧困家庭信息庫勢在必行。一是做好建檔立卡的基本工作，搜集貧困家庭的相關情況，保證適當、準確、及時。二是建立起數據共享機制，這種機制要體現在輸入和輸出兩個方面，確保與反貧困工作相關的部門和機構能夠及時獲得相關信息，也能及時將本部門獲取的信息導入。三是做好信息的動態管理，如果能實現一定程度的預測和預估更好。

其次，統一貧困線和家計調查方法。如果要實現兩類政策的有效銜接，統一貧困線是必不可少的，在統一貧困線的基礎之上，需要進一步完善家計調查方法。實現這兩項，就能夠實現兩個制度所瞄準的貧困人群沒有大的出入。在實際操作中，家計調查可能難度更大。在社會救助領域，目前主要是采取最低生活保障申請人出示收入證明、社會救助工作人員入戶調查和鄰居取證等方式展開，難以全面準確的掌握家庭的經濟狀況。

第四，開展政策評估。對反貧困政策的實施進行科學評估至關重要，只有通過科學的評估，才能獲得對于政策的合理評價和反饋，推動政策的完善和改進。進行科學評估，有兩個問題需要慎重考慮：一是評估指標的設計。評估的指標和標準具有導向性，不合理的評估指標甚至會引導制度走向偏離政策目標的方向。二是誰來評估。由政策制定者或實施者評估本身就具有風險，這些機構可能會把評估引向對自己有利的結果。引入第三方評估或許是個可行的選擇。但需要注意的是，引入第三方評估，在多了一個參與方的同時，也多了一個利益主體，在多了一重保險的同時，也多了一分風險，所以必須要保證評估機構的中立性和公平性。

總而言之，反貧困是一項長期而又艱巨的任務，想在短期內消滅貧困是不可能的，反貧困政策應該定位于盡可能的減少貧困的發生，緩解貧困產生的影響。同時，在不同時期、不同階段、不同經濟社會環境下，貧困問題表現出不同的特征，反貧困政策也應該根據貧困問題的變化進行適當調整。

①唐鈞：《中國的貧困狀況與整合性反貧困策略》，北京：《社會發展研究》，2015年第2期，第28～38頁。

②劉喜堂：《建國60年來我國社會救助發展歷程與制度變遷》，武漢：《華中師范大學學報(人文社會科學版)》，2010年第7期，第19～26頁。

③洪大用：《改革以來中國城市扶貧工作的發展歷程》，北京：《社會學研究》，2003年第1期，第71頁。

④唐鈞等：《中國城市貧困與反貧困報告》，北京：華夏出版社，2003年版，第2～16頁。

⑤洪大用：《改革以來中國城市扶貧工作的發展歷程》，北京：《社會學研究》，2003年第1期，第74～75頁。

⑥劉喜堂：《建國60年來我國社會救助發展歷程與制度變遷》，武漢：《華中師范大學學報(人文社會科學版)》，2010年第7期，第23頁。

⑦劉喜堂：《建國60年來我國社會救助發展歷程與制度變遷》，武漢：《華中師范大學學報(人文社會科學版)》，2010年第7期，第23頁。

⑧李菱：《讓全體人民共享改革發展的成果：完善農村社會保障體系述評》，北京：《紅旗文稿》，2009年第1期，第30～32頁。

⑨《我國將擴大農村低保和扶貧開發銜接試點范圍》，中央政府門戶網站：http://www.gov.cn/jrzg/2010-02/04/content_1528307.htm，2016-8-20.

⑩《低保統計數據》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/dbsj/20160202/2016020208041044.html，2016-8-25.