我國跨域應急管理的現狀與機遇

北京師范大學社會發展與公共政策學院 張 歡 高 娜

我國跨域應急管理的現狀與機遇

Current situation and opportunity of interdisciplinary emergency management in China

北京師范大學社會發展與公共政策學院 張 歡 高 娜

各類突發事件的發生、發展往往可能會出現跨越多個行政區域的情況，這被稱為“跨域突發事件”。對于跨域突發事件，傳統上主要由上一級政府負責應急管理工作。但是，上一級政府負責跨域突發事件應急管理的模式存在缺乏靈活性、事件級別不相稱、不符合屬地管理原則等缺陷。因此，對于級別沒有達到需要上級政府處置的跨域突發事件，通過跨域應急管理合作，打破區域分割、聯合應對是更為有效的應急管理模式。

隨著我國社會經濟發展，公共安全環境趨于復雜，跨域突發事件也呈頻發趨勢。跨域應急管理合作因為具有降低應急處置成本、優化應急資源配置、有效提升區域應急管理能力等方面的優勢，而越來越受到中央和各級政府重視。許多地方已經對跨域應急管理合作進行了不同程度的探索。黨的十八大三中全會明確提出建立和完善跨域發展協調機制。跨越應急管理合作機制面臨難得的發展機遇。其中，京津冀協同發展作為中央重大戰略部署，“三地”應急合作應為跨域應急管理機制創新做出表率。

跨域應急管理合作現狀

由于跨域突發事件的普遍性，以及我國社會經濟發展中呈現出區域化發展不均衡的特點，這使得建立跨區域的應急聯動機制很有必要，也具有可行性。一些地方政府較早地探索了應急管理跨域合作。如2009年泛珠三角九省（區）共同簽署了《泛珠三角區域內地九省（區）應急管理合作協議》，以合作協議的方式構建起政府間組織網絡。此后蘇皖魯豫四省、贛鄂兩省、黃河三角洲地區、東北三省及內蒙古等也建立起政府間應急合作聯盟。據國務院應急管理辦公室調研報告，截至2013年底，全國已經建立跨域應急管理合作機制近1200個。地理空間上毗鄰是跨域應急管理合作的基本條件和特征之一，當前我國跨域應急管理合作主要集中在江河流域上下游或經濟技術合作區等區域，并在合作領域、合作機制、合作內容和合作模式上呈現如下特征。

合作領域

目前，我國跨域應急管理合作的領域已經涵蓋自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四類突發事件。如長三角地區應急聯動合作的主要領域包含流行性疾病、自然災害、重大國際會議安保、環境保護等內容；粵港澳區域應急管理合作的領域同樣廣泛，包括水文治理、口岸應急處理、極端氣候應急合作、聯合培訓、傳染病防治、食品安全、社會治安交流、建立應急救援隊伍和應急物資“綠色通道”等；京津冀地區應急合作機制則包括反恐維穩、交通安全、食品安全、森林防火、大氣污染治理、公共衛生等領域。有研究者總結認為：我國跨域應急管理合作的主要領域，首先是環境污染與生態保護領域；其次是事故、災害救助與公共衛生及傳染病防治；再次以大規模群體性事件和跨地區刑事案件合作等為主要內容的社會安全事件防控也呈逐年上升趨勢。顯然，跨域應急管理合作的主要領域與跨域突發事件的發生頻度及其社會影響力密切相關。因此，以流域性或區域性為特征的環境污染事件、傳染病疫情防控，以及跨區域的重特大自然災害是主要的跨域應急管理合作領域。

合作機制

雖然我國跨域應急管理合作機制已經發展了數年，但跨域應急管理合作仍處于較為初級的階段，以低層次合作機制為主，主要包括簽訂應急管理合作協議、建立應急管理聯席會議制度、相互交流機制等。簽訂應急管理合作協議是建立跨域應急管理合作機制的重要標志。應急管理合作協議一般以合作宗旨、合作原則、合作內容、合作機制和各方責任等為主要框架。應急管理合作聯席會議制度是跨域應急管理合作關系得以維系的基本保障，也通常是跨域應急管理合作的組織基礎。合作交流機制主要包括實地考察、學術研討、工作交流等形式，通過不同地方政府間相互學習借鑒經驗、探討區域內應急管理的共性問題等。

較高層次的跨域應急管理合作則開始涉及應急管理日常工作機制層面的合作，如編制聯合應急預案、建立日常性或制度化的應急信息通報、開展聯合應急處置訓練、演練或實戰等方面的機制。進一步的跨域合作則涉及應急資源的大范圍共享機制，包括監測預警體系共享，應急平臺互聯互通和應急指揮體系協同，應急隊伍、裝備、物資、避難場所和專家等應急資源共享等。最高層次的跨域應急管理合作將涉及地方政府間應急管理戰略協同，如跨域應急管理規劃、跨域應急法制協同，以及建立跨域應急聯動系統等。我國現有的跨域應急管理合作實踐中還較少存在以上機制，不過隨著中央提出要積極推進區域發展體制機制創新、推進區域協同發展，一些地方政府已經開始探討更高層次的跨域應急管理合作機制。

東北及內蒙古四省（區）應急管理合作機制是目前我國跨域應急合作機制的典型案例。在2010年東北地區四省(區)區域合作行政首長聯席會議和《東北地區四省(區)區域合作框架協議》的基礎上，2011年1月，東北四省（區）應急辦共同簽署了《東北四省（區）應急管理合作協議》，四省（區）建立起“大應急聯防、聯動機制”。其主要內容包括：加強區域內相關部門之間的溝通與聯系，促成區域內森林防火指揮部門、地震部門、環保部門簽署了一系列合作協議；以應急管理合作聯席會議為松散的組織機構，聯合應對、處置區域內突發事件；利用信息交流平臺就工作動態、領導講話、調研文章、會議材料和突發事件典型案例等開展學習交流，并積極推進區域內城市間的溝通與交流等。

京津冀地區由于區域特殊性，三省（市）對待應急管理合作一直持謹慎態度。隨著習近平總書記將京津冀協同發展提升到重大國家戰略，三省（市）于2014年8月簽署《京津冀應急管理工作合作協議》，建立了聯席會議、合作交流和聯合應急指揮機制，明確突發事件信息通報、監測預警協作配合、突發事件協同應對、應急平臺互聯互通、應急預案聯合編制、應急力量聯訓聯演及應急資源合作貢獻等工作內容。

合作內容

我國跨域應急管理合作主要圍繞突發事件信息通報、監測預警協作、突發事件協同應對、應急平臺建設、應急預案編制、應急資源共享等事項展開。不同區域間應急管理合作的內容則會根據所面臨的應急管理工作重點，各有側重。如京津冀建立每月一通報的衛生應急信息通報體系，一旦發生跨區域重大衛生突發事件，“三地”衛生部門將成立統一的應急指揮部開展協調處置，加強排查和控制傳染源，共享臨床、流行病學及實驗室等資料。珠江三角洲地區主要通過應急事件合作通報、應急資源共享、突發事件協同處置、應急聯合演練等形式，加強應急管理合作與聯動；長三角地區則建立了情報信息合作共享和快速反應的聯動。國務院應急管理辦公室統計了一些跨域應急管理合作成效，如北京、天津兩地公安機關十八大及兩會期間交換數據信息1.5萬余條；泛珠三角地區編制了礦山事故、道路交通、突發環境事件、森林火災、旅游、氣象災害、地震、食品安全事故、糧食安全等9個專項聯合應急預案；“西部13省”發揮聯席會議作用，迅速調動隊伍參與廬山抗震救災等。

合作模式

我國跨域應急管理合作模式很大程度上依賴于參與合作的政府間關系，主要可以分成以下幾種類型。

根據政府部門的等級，分為“縱向府際主導”和“橫向府際主導”兩種。縱向府際主導模式依賴行政命令、自上而下地采取行動，上級政府或中央為主導者，各地方政府作為參與者采取行動。以京津冀大氣污染應急合作為例，首先是環保部主導發布《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，之后，京津冀“三地”政府響應政策而采取聯合行動。橫向府際主導模式是平行等級的各行政區域政府就特定區域應急管理問題而采取的平行合作。比較而言，橫向府際合作是當前我國跨域應急管理合作中最主要的方式。

平行政府間合作，從發起人的角度看，可以分為兩種：一種是由區域內具有較大影響力的地方政府發起，其他相關地區地方政府參與的模式，如泛珠三角區域應急管理合作模式；另一種是各地方政府共同發起的模式。從突發事件應急處置過程中，各合作政府間關系出發，我國現有的跨域應急管理合作模式又可概括為3類：（1）“分散—協作”模式，這一模式強調各合作方基于共同利益而開展平等協作，平時以屬地管理為原則各自開展應急管理工作，應急處置時合作方各自抽調人員成立臨時工作小組開展工作；（2）“主導—參與”模式，以突發事件災情輕重程度為依據，重災區政府主導，其他參與方政府協助參與；（3）“幫扶—合作”模式，主要指對口支援等模式的政府間合作。

跨域應急管理合作存在的問題

跨域應急管理合作本質上是為了解決突發事件發生發展的自然性與行政區域劃分的人為性之間的不協調而采取的補救性制度安排。這種制度的出現和發展與這種不協調的程度密切相關。跨域應急管理合作的出現，是由于公共安全環境的發展和突發事件應急實踐促使應急管理實踐者認識到行政區域劃分在特定情境下阻礙了對跨域突發事件的有效管理，但同時行政體制又對跨域應急管理合作制度有重要影響，其結果造成了我國跨域應急管理合作現狀難以達到人們的預期，還存在諸多問題。

首先，跨域應急管理合作的深度和廣度難以進一步提高。

一方面，在形式上，絕大部分跨域政府應急管理合作，始終停留在松散、非常態的合作層面上，如簽訂合作協議、召開一年一度聯席會議就達到跨域合作的“天花板”。實際上，無論從必要性還是可行性來看，我國跨域應急管理合作在合作協議約束力、合作機制的作用程度、合作范圍、合作持續時間及合作頻率等方面均存在較大提升空間。另一方面，在內容上，各跨域應急管理合作中，雖然納入了許多合作內容，但其中絕大部分，如編制應急預案、開展聯合演練、共享應急資源等大多停留在提出指導性原則，而難以進一步提出和開展可操作的措施和行動，最終“合作”只能停留在紙面和口頭上，難以發揮應有作用。如東北和內蒙古四省（區）應急管理合作中，雖然提出要建立各類型的跨省應急預案，但始終無法列入正式議事日程，而且即使出臺了《東北四省（區）重大地震災害救援應急預案》，也仍停留在文本層次，具體運行機制還有待各省（區）進一步研究論證。

其次，尚未找到可行、有效的組織管理方式。這是目前我國跨域應急管理合作停留在表層化的根本原因。跨域應急管理合作是一種平行地方政府間合作關系。我國政治和行政體制對平行府際關系缺乏制度安排，甚至在一定程度上消極對待。這導致了跨域應急管理合作既缺乏現成可利用的行之有效的組織管理方式，各合作方又缺乏動力去探索和開創新的組織管理方式。現有的跨域應急管理合作的組織管理方式普遍呈現非常設、低層級及服務性等特點。

如京津冀應急管理聯席會議制度由“三地”應急辦輪流主辦，主辦方設立秘書處，負責會議籌備、牽頭落實各項會議決定等。東北和內蒙古四省（區）應急管理合作由黑龍江省應急辦牽頭成立東北四省（區）應急管理協作機制工作領導小組，負責四省（區）會議的協調、溝通，籌備等具體工作。泛珠三角九省（區）的應急管理合作也是主要依托廣東省應急辦承擔大量組織管理工作。江浙滬應急管理合作還停留在領導會議磋商和職能部門間溝通協調方式進行組織管理。

因為各合作方間不存在行政隸屬關系，又缺乏可行有效的組織管理方式，使得跨域應急管理合作往往難以引起足夠重視，當合作內容深入到具體事項時，就不可避免地受到各種抵制、掣肘和挑戰。同時現有各種組織管理方式都難以明確和細化應急合作各方的責任、權利和義務，很容易出現推諉、扯皮的現象。

再次，缺乏有效的組織管理方式，必然導致跨域應急管理合作的制度化程度很低。主要表現在以下方面：第一，目前各跨域應急管理合作實質上均是倡導性、理念型的非制度化協調合作方式，沒有明確的、制度化的議事、決策機制；第二，目前已經簽訂的跨域應急管理合作協議法律效力都很低，弱化了其應有的執行力和可行的強制約束力；第三，對于參與應急處置社會成員的行為規范、獎懲措施、保障措施，特別是資源補償措施等均未納入跨域應急管理合作體系中。正是由于制度化程度低，導致跨域應急管理合作存在具體合作事項或舉措執行困難、涉及利益問題就無法達成共識等問題，其結果是跨域應急管理合作只能停留在理念層面，無法落實在行動上，其可持續性、有效性等均難以保證。

跨域應急管理合作的機遇

跨域應急管理合作是隨我國社會經濟發展而產生的一種內在需要，積極推進跨域應急管理合作是不可逆轉的潮流趨勢，全國各地不斷建立跨域應急管理合作機制已經充分說明這一點。但另一方面，當前“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制限制了跨域應急管理合作發展的空間。當前我國跨域應急管理合作存在的問題本質上是頻發的跨域突發事件與屬地管理的行政區劃及應急管理體制間的沖突。因此，解決跨域應急管理合作存在問題的關鍵在于找到跨域應急合作需求與屬地管理體制間的平衡點。

黨的十八屆三中全會提出“建立和完善跨區域城市發展協調機制”，這是對中國特色新型城鎮化道路發展現狀和趨勢的戰略性部署。當前，我國跨區域城市網絡已經初具雛形，如長三角、珠三角和京津冀三大巨型城市群，以及長株潭、成渝、中原等城市帶，發揮越來越重要的經濟社會發展區域增長極作用。相應，對于跨區域城市發展協調機制的需求越來越強烈。因此，改革的方向就是一定程度上打破現有行政區劃束縛，從跨區域協同體制、合作組織結構以及微觀機制等方面開拓創新，推進跨區域協調發展。應急管理作為政府核心的公共管理和服務職能，亦應順勢而為，實現跨域應急合作深度和廣度的突破性發展。

2015年4月，中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，這是跨區域城市發展戰略的先導性重大舉措，也是跨域應急管理合作發展的重大機遇。京津冀應急管理合作，應在京津冀協同發展的框架下，實現體制機制創新，為我國跨域應急管理合作的發展提供示范性路徑。

京津冀應急管理合作的策略

《京津冀協同發展規劃綱要》的通過和下發，為京津冀協同發展提供了總體方針和頂層設計。以此出發，并結合京津冀“三地”應急管理合作現狀，“三地”應急管理決策者有必要推出更積極的策略。

（1）盡快將京津冀應急管理協同發展規劃納入日程。

為了貫徹落實《京津冀協同發展規劃綱要》，必然要在相關重點領域制定相應規劃。應急管理與交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等京津冀協同發展重點領域均有密切關聯，因此制定京津冀應急管理協同發展規劃具有必要性和緊迫性。

（2）建立京津冀應急管理協同發展的協調機構。

京津冀現有應急管理合作主要依賴于“三地”應急辦非常規性的推動，顯然不足以適應京津冀協同發展的整體戰略。基于此，首先建立一個常態性的京津冀應急管理協同發展的協調機構非常有必要。

（3）建立完善京津冀應急管理法治保障機制。

京津冀協同發展的有效推進，需要相關法律做保障，加強“三地”協同發展的法治管理，以法律規范引導“三地”各部門機構執行落實協同發展措施。相應，應急管理合作也需要建立完善法治保障機制，主要包括：梳理“三地”應急管理相關法律法規，并積極通過地方立法、修法將跨域合作條文納入其中；修訂“三地”各類各級應急預案，提高預案對于跨域應急管理合作的指導性和操作性；規范“三地”應急管理相關部門機構的工作規程，增加支撐跨域應急管理合作內容，保障“三地”工作層面有效制度對接；協調“三地”應急管理相關技術標準，消除“三地”應急管理合作中存在的技術性障礙。

（4）逐步實現京津冀應急管理數據信息協同。

隨著當前技術環境正在從IT向DT快速過渡，“三地”應急管理合作應充分利用技術進步帶來的發展機遇，從“三地”數據信息協同入手引領“三地”應急協同。重點工作包括但不限于：“三地”應急平臺常態性互聯互通和協同工作；“三地”監測預警體系對接和協同工作；“三地”應急管理數據管理系統的對接共享等。

（5）籌劃建立京津冀區域性應急聯動系統。

隨著京津冀協同發展，將形成一個巨型、現代化都市圈，相應必然要求建立起整體性城市安全應急管理系統，一個綜合“三地”各種城市應急服務資源，統一指揮、聯合行動，為居民提供全方位緊急救援服務，為都市圈的整體公共安全運行提供強有力保障的京津冀區域性應急聯動系統必不可少。當然，目前對這樣的區域性應急聯動系統的需求還不強烈，但考慮其可能面臨的體制障礙和機制困難，完全有必要開展先期研究，著手籌劃。