經濟增長換擋期我國養老金制度的改革指向

喬俊峰

摘要：伴隨著經濟增長換擋期的到來，韓國公共養老金制度受到經濟增長中高速化、人口結構老齡化、勞動力就業結構非正規化和貧富差距擴大化的嚴重沖擊。公共養老金的分配公平性下降與預算收支不平衡問題同時出現。韓國政府對國民年金制度進行重大改革，不僅注重其在福利分配上的公平性，還根據宏觀經濟環境和人口結構變化，對國民年金進行參數調整和基金制改革，提高國民年金運行可持續性。較好地實現公平與可持續兩大目標平衡。韓國公共養老金制度改革給我國的啟示在于改革要置于宏觀經濟環境、人口結構、勞動力市場和收入分配格局變化的框架之中，改革的基本方向是構建與經濟新常態和人口新常態相適應的多層次養老保障體系；養老金制度的完善要實現公平與可持續性兩大目標的動態一致性。

關鍵詞：經濟增長換檔期；社會保障體系；人口老齡化；公共養老金制度

中圖分類號：F840 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）09-0029-05

中國正進入經濟增長換擋期，從過去30年的接近10%高速增長進入到7%左右的中高速增長時期。韓國與中國同處東亞，與中國的國情十分相似。從1997年開始也逐漸進入了經濟中高速增長時期，并且在這段時期，韓國的國民年金制度也進行了多次重大改革。本文試圖借鑒韓國在經濟增長換擋期公共養老金制度改革的經驗，提出我國當前建立公平可持續養老金制度的政策構想。

一、經濟增長換擋期韓國公共養老金制度的改革動因

韓國在1953年至1996年間高速的經濟發展被稱為“漢江奇跡”，經過“漢江奇跡”韓國完成工業化、現代化躋身于世界發達經濟體之列。在此階段韓國的年均實際GDP增長率為8.65%。1953年人均名義GDP為67美元，1996年人均GDP名義為12587美元，人均名義GDP增長了187.9倍。在這段時間內，韓國政府相繼于1961年建立了公務員年金制度。1963年建立了軍人年金制度，1975年建立私立學校教員年金制度，1988年實施國民年金制度。公共養老金制度的初步建立，為公民享受基本養老保障奠定了制度基礎。但是從1997到2010年，韓國經濟增長進入中速軌道并且經濟增長率長期下滑，伴隨著經濟增長換擋期的到來。韓國的宏觀經濟環境、人口結構、勞動力市場和收入分配格局都發生了巨大變化。這四個方面因素嚴重沖擊了韓國公共養老金制度，造成了公共養老金制度與人口結構、經濟環境、勞動力市場和收入分配格局不匹配。公共養老金運行的預算收支不平衡與分配公平性下降問題同時出現。

1.韓國經濟增長中高速化減少了公共養老金收入

1997-2010年韓國年均實際GDP增長率下降為4.47%，經濟增長進入中速軌道并且經濟增長率呈長期下滑的趨勢（圖1）。1997年人均名義GDP為11582美元，2010年人均名義GDP為22174美元，人均名義GDP僅增長了1.9倍。伴隨著韓國經濟增長的持續下滑，韓國產業結構也發生了快速變化。在工業部門中，采礦和制造業份額從1990年的34.5%下降到2007年的25.9%，與此同時服務業份額則從46.7%增長到66.7%。在1997年至2010年期間，韓國的平均工資增長率為4.97%，而平均勞動生產率增長率為4.85%，工資增長率高于勞動生產率增長率，使得在此期間的潛在經濟增長率下降。

由于韓國公共養老金主要來自參保人員和所在企業雇主繳納的保險費，經濟增速的下滑必然引起參保人員收入和企業利潤減少，進而影響到韓國公共養老金數額。根據韓國統計局數據顯示。盡管從1980年以來國民養老金收支一直處于盈余狀態，但盈余額的增長速度卻在不斷下滑，1998年增長率為38.6%，到2007年降為14.9%，目前增長率一直維持在7%以下的低水平，2008年和2009年甚至出現負增長。

2.人口結構老齡化導致了公共養老金財政風險和支付危機

根據OECD數據（圖2）顯示，1975年韓國的總生育率水平為3.4%，1998年降為1.4%，2013年進一步降為1.3%，且這種總生育率不斷下降的長期趨勢明顯。此外1975年韓國65歲以上老人所占比例為3.5%，1998年上升為6.6%，而2000年該比例為7.2%，2007年更是達到9.9%，這表明韓國正在經歷快速的老齡化。根據聯合國世界人口展望報告表明，1995年韓國勞動力適齡人口為3176萬人，2015年勞動力適齡人口達到峰值3621萬，隨后勞動力適齡人口快速減少到2100年勞動力適齡人口僅剩2015萬人。1995年65歲以上老人2639萬人，2010年高達5368萬，65歲以上老人的峰值預計在2060年達到峰值為1813萬人。0到14歲的人口在1970年達到峰值為1325萬，隨后迅速下降一直到2015年之后趨于平穩。隨著適齡勞動力人口下降和撫養人數趨于穩定，人口撫養比將不斷加大，韓國適齡勞動力人口的撫養負擔也隨之增大。

低出生率和人口老齡化不可避免地要求社會福利的擴張，與此同時，由于韓國快速的老齡化使得養老金的繳納者不斷地減少，但同時養老金的受益者卻在不斷地增加。這種不平衡結構的存在必將使得養老金出現赤字狀態，而且赤字將會隨著不斷加深的老齡化而不斷擴大，這會導致養老金財政風險和支付危機。預計2036年國民年金支出將超過收入，2047年準備金完全耗盡；公務員年金與軍人年金在2007年已赤字運營，私學年金到2018年支出超過收入，2026年準備金也將耗盡。

3.勞動力就業結構非正規化形成了公共養老金制度覆蓋的新盲區

伴隨著經濟增長的快速下滑，韓國維持高的就業率已不現實。在1997年以前，韓國的失業率基本維持在2%水平，但由于1997年的金融危機，使得韓國1998年的失業率從2.6%直接突破到7%，盡管1999年以后失業率逐漸下降，但絕大多數年份仍然在3%以上。在經濟增長轉換期，韓國產業結構的變化也引起勞動力就業結構的非正規化。1980年韓國第三產業就業人口比重僅為37%，2006年猛增到66%。第三產業中非正規就業者比重迅速增長，1990-2008年韓國非正規就業者的比重則從40%上升到50%。在2008年，非正規工人占據了韓國勞動力市場的26%，大約為OECD國家平均值的兩倍，并高于2001年的17%。同時政府推進更加靈活的勞動力市場就業制度，導致大量非正規就業人數增加。與此同時家庭結構也在發生重大變化，隨著婦女參與到經濟活動增加和少子化加劇，婦女經濟活動參與率從1985年的41.9%增加到2005年的50%。每個家庭平均人數從1985年的4.5個減少到1995年的3.3個直到2005年的2.9個。同時獨身家庭的比重也從6.9%增加到12.7%，2005年達到20%。就業狀況的不斷變化，使得現有公共養老金制度存在死角地區，無法保障非正規就業者、臨時工和婦女的養老權利。

4.貧富差距擴大化減弱了公共養老金制度的再分配功能

在進入中等收入國家后，韓國政府推行政治民主化改革，使得高速經濟增長創造的巨大財富得以均等地分配到各個職業階層。1997年以前，基尼系數明顯降低，收入分配均等化。韓國平均基尼系數1988-1997年間只有0.29，但1998年的經濟危機給韓國經濟帶來沉重打擊，造成大量工人失業，失業率達到7%，失業造成貧困人口增加，處于最低生活水平之下的貧困率由1996年的3.1%增長到1998年的8.2%。基尼系數也從1996年的0.291增加到1999年的0.32，韓國的基尼系數不斷攀升。2010年間基尼系數達到0.310。隨著收入不平等的加深，老年人貧困日益成為突出問題。2007年韓國65歲以上老年人的貧困率達到了44.6%，遠高于OECD國家15.1%的平均水平。公共養老金具有防止老年貧困、縮小不同階層收入差距的再分配功能，但韓國貧富差距的不斷拉大，大量老年人被排除在國民年金制度之外。

二、經濟增長換檔期韓國養老金制度改革目標、內容和成效

1.公共養老金制度改革的目標：分配公平性與運行可持續性

分配公平性和運行可持續性是養老金制度改革的兩個重要主題。分配公平性包括制度覆蓋面的擴大，以及老年人貧困的緩解等方面內容，實現分配公平是養老金制度追求的終極目標。強化養老金制度的分配公平性有利于提升貧困救濟能力和縮小貧富差距。然而分配公平是建立在制度運行可持續性的基礎之上，養老金制度的有效運行包括制度收入能力增強、支出調節機制靈活和管理水平高效率等三個方面內容，喪失了制度運行的可持續性，分配公平性也無法有效實現。伴隨著經濟增長率放緩和人口結構變化，養老金不可持續性風險就轉化為國家層面的財政風險。如果不能積極應對養老金不可持續風險轉化的財政風險，就會繼續擴散為整個經濟系統性風險，無疑會對已經缺乏活力的經濟造成巨大沖擊。因此應該積極維持養老金的可持續性，化解由此產生的財政風險甚至是經濟風險。實現經濟的穩定增長和全體公民的養老保障。同時如果僅僅追求可持續性單一目標，必然會使得國民年金制度偏離社會共濟的軌道，失去社會公平這一本質目標。當國民年金制度遭遇人口老齡化以及經濟下行時，如何協調好公平和可持續性兩大目標不僅對該制度自身具有重要意義，同時對宏觀經濟實現穩定增長也有重大影響。

由于20世紀60-80年代以經濟增長為目標，韓國用于社會保障的開支較低，往往較少顧及社會不平等現象造成的負面影響，原有的養老也主要以家庭養老為主，公共養老金最初的適用對象也主要是公務員、軍人和私立學校教職員等特殊職業年金，導致養老金制度的收入再分配效應比較低，20世紀80年代末期政府才開始重視公共養老保障制度建設。1997年亞洲金融危機導致經濟增長放緩，現有的養老保險政策不能有效地消除不平等和貧困問題，貧富差距擴大成為社會不穩定的重要因素。針對經濟增長下行、人口結構老齡化加快、勞動就業市場結構非正規化和收入分配差距不斷拉大等問題，韓國分別在1998年和2007年進行了兩次重大的國民年金制度改革，協調分配公平性和運行可持續性兩大目標。

2.公共養老金制度改革的內容

一是推進國民年金的全民化和基礎養老金制度，提升社會公平。為了縮小貧富差距和增強公共養老金制度的公平性，韓國政府在1998年進行了國民年金的全民化改革，在2007年為老年人構建了基礎養老金制度。（1）推進國民年金的全民化，提高代內與代際公平。1986年頒布的《國民年金法》（NPS）自1988年實施以來其適用對象就不斷擴大，從最初的只適用于10人以上的企業職工，到1992年擴大到適用于5人以上的企業勞動者再到1995年擴大到農漁民。然而即使在國民年金適用范圍不斷擴大的情況下，仍然有一些公民被排除在年金范圍之外。特別是隨著經濟增長下滑和勞動力就業結構變化，國民年金的覆蓋面仍然較窄。同時在這個時期，韓國老年人口的贍養率和國民年金參保率都不是很高，因此，韓國在此階段改革更加重視加快提高國民年金參保率。國民年金的覆蓋面不斷擴大。直到2006年擴大到1人以上企業職工以及非正式職工。通過擴大制度的覆蓋面，韓國政府將正式和非正式職工統一在一個制度框架下，應對人口環境、經濟環境、勞動力市場和收入分配格局變化所導致的老齡、失業和貧困風險，通過一個再分配功能較強的養老金制度提高代內與代際公平。（2）建立基礎養老金制度，緩解老年人貧困。消除老年貧困和縮小貧富差距是國民年金制度設立的初衷。但在國民年金的初設期，韓國老年人比例只有5%，且平均預期壽命達到70歲，當時人們并未過度關注養老問題。隨著人口結構轉變和傳統家庭養老模式的衰減，老年人養老問題在韓國日益突出。由于國民年金的限制性標準，韓國超過一半的老年人無法享受國民年金，這使得大量韓國老年人陷入貧困。為了保障低收入老年人的基本生活，韓國在2007年正式建立了基礎養老金制度，為年齡在65歲以上并且收入低于規定標準的70%的老年人提供基本的生活保障。其領取額為平均工資的5%。通過基礎養老金制度的實施，進一步緩解了國民年金邊緣化問題，同時給予低收入的老年人最低生活保障。

二是實施國民年金的參數改革和基金制改革，提高國民年金運行可持續性。為了應對韓國人口老齡化的日益加劇和預算平衡能力的減弱，韓國政府對養老保險體系進行參數改革和基金制改革。（1）實施制度參數改革，完善抵御人口老齡化的自動平衡機制。韓國《國民年金法》最初規定，韓國國民年金參與者的初始繳費比率為3%，以后每五年提高3個百分點直至達到9%的繳費比率，投保20年即可獲得全額年金，投保40年的平均收入替代率將達到70%。韓國的“低繳費-高收益”結構是在經濟成長和老人撫養率不會急劇上升的前提下設計的，在經濟高速增長時期，“低繳費率-高收益”有其存在的現實條件，但經濟轉入中低增長時期，繼續實施“低繳費率-高收益”必然帶來不可持續性。為了應對國民年金不平衡的收支結構，韓國對養老金替代率進行調整。2007年政府將投保40年的年金受益人的平均替代率從70%下降到50%，以后每年以0.5%遞減，計劃2028年前調整到40%。在繳費比率上，由于職工對提高繳存比率比較敏感，韓國政府沒有改變9%的繳費比率。但是對農漁民的繳費比率進行了調整，2000年農漁民的繳費比率為4%，但是以后每年將會增加一個百分點，到2005年增加到9%的水平。（2）調整國民年金最低領取年齡，應對國民年金財務不可持續風險。韓國國民年金初始的繳費率以及替代率是依據當時人們的預期壽命水平制定的。隨著人們預期壽命不斷地增加，勢必造成年金領取者繳費時間相對較短而退休后年金領取時間相對較長的不平衡結構。這種不平衡的繳費和領取國民年金年限將會造成國民年金收支出現赤字，其自身可持續性難以為繼。為了應對最低領取年齡標準過早對年金財務不可持續風險，韓國制定了在1999-2033年間逐漸推遲退休年齡計劃，調整國民年金最低領取年齡。從2013年開始在現有60歲最低領取年齡的基礎之上，以五年為一個周期，每期將最低領取年齡在原有基礎之上提高一年，直到2033年達到65歲的標準。（3）改善年金基金運營，提高國民年金運行可持續性。韓國國民年金具有不完全積累性質，保持長期穩定的投資回報率有助于實現運行可持續性。在1998年之前國民年金是由財政部來直接管理，同時由于公共資本管理基金中存在強制存款制度，國民年金投資收益率相對于進行其他金融投資的收益率較低。在1998年國民年金制度改革中，韓國廢除了公共資本管理基金中的強制存款制度，確定衛生福利部作為國民年金主管機構。同時成立國民年金基金管理中心，專門進行國民年金投資，國民年金基金管理中心成立以來積極進行國內外各種金融領域的投資，通過擴大投資范圍實現投資風險分散化，國民年金的投資收益率有了很大程度的增加。

3.公共養老金制度的改革成效

通過改革，韓國在公平和可持續性兩大目標之間實現了較好的平衡。建立基礎養老金制度和修訂《國民年金法》的適用對象，使得國民年金真正實現了全民化，全部公民均可以享受年金制度帶來的收益。通過調整繳存收益比率以及提高年金領取的最低年齡標準，解決了由于制度設計之初內在的不平衡所帶來的不可持續性風險。同時獨立、科學的基金管理也使得年金盈余收益有了較大幅度的提高，并進一步降低了年金不可持續性風險。經過近些年來的養老金制度改革。韓國國民年金的繳費人數迅速增加。1999年只有1626.2萬人，2013年已經達到2074.5萬人。領取養老金的人數和比例迅速增長，2008年65歲以上老人共有5069273人，領取基礎養老金的人數為2897649人，受益率達到57.2%，到了2013年65歲以上老人共有6250986人，領取基礎養老金的人數為4045311人。受益率提高到64.7%。2007年養老金制度改革之前，韓國養老金將在2046年左右枯竭，2007年通過降低養老金替代率，將養老金枯竭的時間向后推遲到2060年，緩解了養老金財政壓力。韓國公共養老金制度改革不僅注重其對退休者的保障功能和在福利分配上的公平性，還重視其經濟功能，根據宏觀經濟環境的變化，對養老保險體系的參數和結構進行調整，努力降低其對經濟增長的負面影響，起到了社會托底作用。

三、經濟增長換檔期我國養老金制度改革的政策取向

根據聯合國世界人口預測方案預測，我國將在2024年步入中度老齡化社會，而且我國的老齡化速度要遠快于其他國家。在這樣的經濟社會環境和人口結構下，建立適合我國國情的養老金制度，要更加注重公平和可持續的協調問題。

1.建立與經濟社會環境和人口結構變化相匹配的養老金制度

養老金制度不應該是一個靜態的結構，而應具備足夠的活力，能夠適應經濟社會環境和人口結構變化做出相應調整。縱觀韓國的公共養老金改革，我們發現韓國政府能夠很好地根據宏觀經濟環境和人口結構變化，對養老保險體系的參數和結構進行調整，實現公共養老金制度與人口結構、經濟環境、勞動力市場和收入分配格局的匹配。目前我國經濟增長轉向中高速和人口老齡化加速都對當前的養老保險體系產生巨大的挑戰，養老金制度改革不能夠僅僅局限于制度體系內部調整，僅僅實施短期的參數改革并不能解決財政可持續性問題，要把養老金制度改革置于宏觀經濟環境、人口結構、勞動力市場和收入分配格局變化的框架之中，構建與經濟新常態和人口新常態相適應的多層次養老保障體系。這是養老金制度改革的基本方向。通過完善養老金的制度規則，理順養老金與經濟社會環境的關系，促進經濟效率提升和經濟持續增長。

2.養老金制度的完善要實現社會公平與可持續性兩大目標的動態一致性

從2005年開始。我們國家就著力建設覆蓋全民的養老保障體系。2014年人社部就啟動了全民參保登記計劃，“十三五”規劃建議明確提出實施“全民參保計劃”，便是基于社會公平目的，確保全體公民特別是社會中低收入者都能參保并享受應有待遇。加快居民養老金城鄉并軌、機關事業單位和企業并軌等制度進程，消除身份和地位的差別，也是為了實現社會公平。但與社會公平取得的巨大進步相比，養老金自身的可持續性卻令人擔憂，養老金缺口的不斷擴大導致財政風險甚至是經濟風險日益凸顯。這就要求養老金制度改革既要實現全體國民的體面生活，又要實現國民經濟社會的可持續發展，實現社會公平與可持續性兩大目標的動態一致性。

首先，通過建立國家層次統籌的養老金制度防止碎片化帶來的抵御風險能力下降。我國當前養老金制度還沒有實現全國層面統籌，這導致養老金政策碎片、制度設計和福利享受存在嚴重的碎片化現象，欠發達地區和發達地區的地方政府可以隨意提高或降低養老金的繳費水平和養老待遇，這使得當前養老金制度的抵御風險能力差。因此。必須盡快建立國家層次統籌的養老金制度。實現養老金賬戶在全國范圍內的自由轉移銜接，增強抵御風險能力。

其次，建立基本養老金待遇正常調整機制，堅持精算平衡原則，實施結構性改革，適度推進名義賬戶轉型和擴大個人賬戶比例，適應預期壽命增長、就業能力提升的經濟社會發展大趨勢，逐步延長最低領取年齡，提高制度自身的激勵性。進而提高制度的收入能力，既要使退休人員基本生活得到保障，適當分享經濟發展成果，又要防止養老金自身內部存在不平衡結構降低養老金的不可持續。

第三，針對當前養老金年收益率過低狀況，應該設立公共養老金基金，實現職工基礎養老金全國統籌，由獨立、專業的機構來對基金進行管理，實現基金的保值增值。

（責任編輯 陳孝兵）