論建設法治型黨組織

王世誼　鄒慶國

摘要：回應性和適應性是衡量政黨能力的一個根本標準。建設法治型黨組織的目標設定是對社會環境變遷的理性回應，是現代法治精神與機理在管黨治黨活動中的貫穿與嵌入，是價值訴求與行為模式的統一、內在特質與實際踐行的一致。是學習型、服務型、創新型黨組織建設目標的內容拓展與要素補充。提出這一命題絕不是憑空制造一個時髦概念或政治口號，而是中國政治文明和政黨文明邏輯交互演繹的必然結論。法治型黨組織建設仍面臨諸多理論困惑與實踐困境，體現為目標認同、理念變革、制度設計、機制構建等多維演進的過程。

關鍵詞：政黨適應性；法治型黨組織；

“三型”黨組織

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）09-0034-07

一、建設法治型黨組織問題的提出

1.政黨組織的動態適應性與黨組織轉型的背景考察

政黨作為現代政治文明形塑的主導性力量。其自身建設狀況決定著這種主導性作用的發揮程度，也是政治現代化的重要衡量指標。換言之，在推動政治現代化的進程中，政黨也必須適應內外部環境的變遷演化而不斷作出適應性調整。實現自身建設的現代化。亨廷頓在論述政治制度化的標準時。特別強調政治組織的適應性問題。他認為。“組織和程序的適應性越強，其制度化程度就越高；反之，適應性就越差，越刻板，其制度化程度就越低。適應性就是后天獲得的組織性；概而言之，就是適應環境挑戰的能力和存活能力。”值得關注的是。這種挑戰已漸露端倪，西方政治學者新近提出“后黨治理”（Post-Party Govemanee）的概念，即是對此的回應印證。有學者認為，這一概念的提出，主要是因為“目前西方民主國家的治理（無論是內政還是外交）都出現了大問題”。突出反映在“隨著西方社會利益高度分化，多黨民主開始運作不良，往往形成政治僵局。……傳統上政黨是社會整合手段，但現在已經演變成社會分化的工具。”這可視為西方政黨因適應能力弱化而衍生治理危機的映射。在此語境下，我們認為，回應性和適應性是衡量政黨能力的一個根本標準，體現為能否及時調整、設定并有效實施適應激變的社會環境的科學合理的組織建設目標，防范政黨組織趨于呆板、僵化，由此來促進政黨組織及其成員的觀念更新和政治認同，規制其行為模式，增強對于政治體系建構和社會發展的掌控力。

中國共產黨是具有很強適應能力的馬克思主義政黨，在革命、建設和改革開放的不同環境中，先后提出既有歷史承繼性又具現實適應性、創新性的組織目標和建設模式，確保了黨的先進性和純潔性，黨的領導和執政能力得以持續增強。進入21世紀以來，我們黨適應社會轉型期、改革攻堅期、利益分化期、矛盾凸顯期的復雜環境，對建設一個什么樣的黨、怎么建設黨的問題作出時代應答。實現國家治理體系和治理能力現代化是黨的十八屆三中全會提出的重大理論觀點，展示出中國共產黨人治國理念的升級與執政方略的創新。黨的執政能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的關鍵要素，全面依法治國的進展狀況與實踐成效直接關系著提升黨的執政能力目標的實現。2009年黨的十七屆四中全會提出建設“馬克思主義學習型政黨”的目標，2012年黨的十八大又進一步將其拓展為“建設學習型、服務型、創新型的馬克思主義執政黨”。近年來，“三型”政黨和“三型”黨組織成為學術界、理論界和實際工作領域的熱議話題。在實踐層面，中央先后于2010年、2014年發布《關于推進學習型黨組織建設的意見》和《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》，彰顯出頂層設計與基層創新有機聯動的良好態勢。“三型”政黨目標的確立，體現出中國共產黨人對于時代特征和環境變遷的深刻洞察與敏銳把握，體現出超強的適應能力和創新能力。

與此同時，政黨組織賴以生存發展、實施領導和執政活動的內外環境的變遷，是一個具有歷時性、恒久性的持續過程，適應性或適應能力也是一個動態的范疇。對于我們黨的各級組織及其黨員干部而言，如何適應全面推進依法治國的新環境，在國家、政府和社會的多個場域，在治國理政和管黨治黨的具體環節上發揮法治的統御性功能，豐富和完善黨建目標體系，是一個不可規避的命題。這一目標體系的轉型涉及對政治、經濟、文化、社會等諸多要素之間關系的反思與重構，核心是執政黨與法治的關系問題。這就對各級黨組織提出了雙重任務：一方面要堅持黨的領導這一根本原則，發揮好總攬全局、協調各方的政治核心作用；另一方面要適應法治建設新要求，在切實提升依法執政、依規治黨能力的過程中加強和改進黨的領導。在全面推進依法治國的格局中。黨和法治的關系問題聯動著當代中國政治系統內各要素的方方面面，為黨組織建設模式轉型提供了宏觀背景與基本動力。

2.中國法治建設的核心問題與建設法治型黨組織的提出

當代中國政治系統架構的基本特征，決定著如何認識和處理黨的領導和法治的關系既是關涉法治中國建設前景的重大理論和實踐命題，也是深化執政黨自身建設改革的題中之義，由此也就客觀地提出了建設法治政黨的內在需求。

改革開放以來。學術界一直在探索從政黨屬性視角來考察黨與法治（制）的關系，探索的邏輯起點就是鄧小平關于制度建設的經典論述。鄧小平提出：要消除不受節制的絕對權力，防范“把領導人說的話當做‘法，不贊成領導人說的話就叫做‘違法，領導人的話改變了，‘法也就跟著改變”的以言代法、以人治取代法治的非民主現象。限制權力無限擴張的根本條件在于“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障”。這些論述，揭示出人治與法治、黨法與國法、依法治國與依法（規）治黨等多種關系，包含著黨內治理法治化的邏輯命題。縱觀改革開放以來圍繞上述命題的學術探索歷程，總體上形成了四個基本范疇：一是“黨內法制”。與國家層面上“社會主義法制”的表述相對應，李樂剛提出了“黨內法制”的概念，認為“‘黨內法制是指黨內法規和制度，以及按照黨內法規和制度建立起來的黨內秩序”。二是“依法治黨”。俞可平提出。“依法治黨。就是嚴格按照國家的法律和黨的法規來規范黨組織和黨員的行為，通過黨的各項具體制度來保證國家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準則。”姜明安認為，“在中國，要推進依法治國，建設法治中國，就必須推進依法執政，而要推進依法執政。就必須在中國共產黨黨內也實行法治”，“法治的‘中國特色要求中國共產黨應當依法執政，依法治黨。”三是“政黨法治”。王韶興從政黨治理規律的視角。提出并闡釋了“政黨法治”的概念，認為“政黨法治是指以政黨章程和國家憲法作為政黨活動的總規范，依靠政黨法律和國家法律對政黨權實行全面規制的政黨管理模式，核心內容是政黨權的依法確立、依法行使和依法規約”。四是“黨內法治”。肖金明在黨內治理與國家治理、黨內法規與國家法律高度關聯互動的視角下，確立并論述了“黨內法治”的概念，認為“國家制度的基本原理和其中的民主一法制（治）邏輯同樣適用于黨內政治生活，適用于黨的制度建設。黨內民主是黨內法治的前提和基礎，也是黨內治理的基本要求；黨內法治是黨內民主的體現和保障，也是黨內治理的基本特征。”上述討論所圍繞的根本問題即是作為承負政治領導核心和執政黨雙重角色的中國共產黨。如何回應民主法治建設的新趨向、新環境，實現黨建與法治的相融互動。我們認為，堅持中國特色社會主義法治道路最根本的是堅持中國共產黨的領導。在此基礎上，因應全面從嚴治黨和國家治理重心下移的新要求，需要進一步概括凝練，確立法治型黨組織建設的目標范式，促進管黨治黨活動的理念與行為模式轉換。這是因為，全面從嚴治黨依靠的是黨章和黨內法規，全面推進依法治國依靠的是憲法和法律，二者有機統一。推進全面從嚴治黨必須依靠法治。建設法治型黨組織為全面從嚴治黨提供了內生動力和實踐路徑。

3.法治型黨組織的內涵界定

法治型黨組織的概念內涵與建構邏輯需要在執政能力、黨的制度變革及其與國家治理現代化的內在關聯中去進行學理研究和實證考察。較早對法治型黨組織進行討論的是方世南教授，他認為：“所謂法治型黨組織，就是以法治為導向，嚴格遵循依法執政、自覺維護憲法法律權威和捍衛憲法法律尊嚴、在憲法和法律范圍內活動，具有強烈的法治意識和法治思維，具有完備規范的黨內法規體系，嚴格依法全面從嚴治黨和管理黨員干部以及依法保障黨員和公民的各項合法權益，在法治國家、法治政府、法治社會一體化建設中不斷提高依法辦事能力的黨組織。”這一表述較為全面地概括出法治型黨組織的基本要素，彰顯出以“能力”為重點的建設思路。筆者認為，政黨及黨組織建設之“型”，應當是價值訴求、目標設定、內在特質與行為模式的統一，是形態展示與實際踐行的一致。黨組織建設是一個系統的整體，必須堅持依法治國和以德治國緊密結合，堅持思想建黨和制度建黨緊密結合，使法治型成為與學習型、服務型、創新型既有機融合又各有側重的黨組織新特性。據此，對法治型黨組織的內涵可以作如下界定：以相互銜接協調的國家法律體系和黨內法規體系為依據，以規制權力與保障權利為核心，以科學合理、運行高效的體制機制為依托，黨組織及其成員堅守黨章憲法、黨規國法的至上權威，領導立法、依法決策、保證執法、支持司法、帶頭守法，自覺在憲法法律范圍內活動，不斷提高依法執政和和依規治黨能力，在法治軌道上推進治理體系和治理能力現代化。

法治型黨組織的目標設定并不是對依規治黨與以德治黨相結合原則的背離，更不是對道德力量的否定和放棄，而是提供二者之間有機結合、有效聯動的實踐載體。這不僅是由道德和法律的學理關系所決定的，更是由依法治國和以德治國相結合的治理邏輯所決定的。國家法律和黨內法規以權威性和強制性形成外在的“硬”約束，理想信念和政治道德則以自律性和勸導力產生內心的“軟”約束。黨紀國法不可能覆蓋管黨治黨的全部領域和環節，黨員干部的內省、慎獨等自律行為同樣具有十分重要的作用。

以培育黨組織的法治意識和法治思維為主要內容的法治文化價值觀建設是法治型黨組織建設的重要內容。法律不被信仰便形同虛設。“徒法不足以自行”。“法治的意思并不是說法律本身能統治，能維持社會秩序，而是說社會上人和人的關系是根據法律來維持的。法律還得靠權力來支持，還得靠人來執行，法治其實是‘人依法而治，并非沒有人的因素。”在對法治功能的認知上，既要摒棄“權治”、“人治”的法治虛無主義，又要警惕“一講法治就靈”的法治萬能主義、法治浪漫主義，也要防范把法律當成應急手段的法治工具主義。還要注重發揮鄉規民約、家風家訓、行業規章、團體章程等社會規范的“軟法”作用。

法治型黨組織與建設法治型黨組織是緊密聯系、不可分割的兩個方面。法治型黨組織是黨組織自身建設法治化的目標定位和屬性表述，建設法治型黨組織則側重于實現這一目標定位和價值訴求的制度安排和路徑選擇。建設法治型黨組織意在糾正黨員干部的思想偏差，使管黨治黨有章可循、有規可依，各項制度嚴格落實，督促廣大黨員干部依法履職，保障憲法和法律正確統一實施。各級黨組織只有自覺地按照以憲法為核心的法律體系和以黨章為核心的黨內法規體系的要求，特別是按照黨規黨紀嚴于國家法律的要求全面地加強自身法治建設，才能實現法治型黨組織的目標定位和價值追求。作為基層治理的領導核心，基層黨組織及其成員應在確立法治意識和法治思維方面成為其他治理主體的表率。

二、建設法治型黨組織的理論與實踐依據

提出法治型黨組織建設，絕不是為嘩眾取寵憑空制造一個時髦概念或政治口號，而是中國政治文明邏輯和政黨文明邏輯交互演繹的必然結論。“人類社會發展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩定的治理。”建設法治型黨組織就是將法治的理念引人黨的治理之中，將黨內的工作納入到法治的軌道之上。只有在“四個全面”戰略的宏觀布局中深入發掘法治型黨組織建設的理論與實踐價值，才能使其成為一個立得住、說得通的科學概念，助推黨組織及其成員在思維模式與行為選擇方面的深層變革。

1.建設法治型黨組織是落實“四個全面”戰略布局的內在需求

“四個全面”戰略布局是在新的歷史條件下，對中國這樣一個發展中大國在走向現代化的關鍵階段所作出的頂層設計，體現出“目標一方略”、“整體一重點”的基本邏輯。構成了一個緊密聯系和相互作用、相互促進的有機整體。“四個全面”戰略布局是以“現代化”為核心訴求的政治、經濟、社會、生態和黨的建設各領域協同推進的實施方略。任何宏大方略都離不開不折不扣的執行，各級黨組織作為領導核心和執政主體，是落實“四個全面”戰略布局的領導者、執行者和組織動員者。以什么樣的理念和方式去組織和實施這一治國理政方略，關系全局。法治化程度作為考量一個國家文明程度的重要指標，同樣也是衡量執政黨組織及其成員素質能力的重要指標。法治型黨組織建設是法治國家建設的重要內容。不同于西方法治國家的權力生態，在我國黨的權力（領導權和執政權）是一種極其重要的權力形態，是國家權力系統的核心構件，對法治建設的影響力更為關鍵。在此意義上講，依法治國作為國家治理的基本方略，其落實程度和實踐狀態取決于各級黨組織能否在治國理政活動中堅持依法領導和依法執政。能否真正成為法治型黨組織。從某種意義上講，如果各級黨組織不能成為法治型黨組織，全面深化改革中凡是重大改革要于法有據的基本遵循就會流于形式：全面依法治國中黨的領導和社會主義法治的一致性就會被割裂，黨的領導必須依靠社會主義法治的政治原則就無法貫徹。

2.建設法治型黨組織是全面從嚴治黨的戰略舉措

當前，在探索權力運行制約監督機制，著力推進全面從嚴治黨方面遇到了一些突出的難題。這其中既有一些長期未能徹底解決的老大難問題。也有一些改革過程中出現的新問題。在全面從嚴治黨態勢下提出法治型黨組織和建設法治型黨組織這一命題和歷史任務本身，就蘊涵著強烈的問題意識、憂患意識、反思意識和責任意識。建設法治型黨組織，是全面從嚴治黨規律的內在體現和自覺遵循。全面從嚴治黨，基礎在“全”，“全”體現出空間布局與受治主體的雙重關照，既要覆蓋思想、組織、作風、制度和反腐倡廉各領域，又要傳導于各級各類黨組織及其成員的具體言行之中；關鍵在“治”，“治”是基本路徑，根本依據是黨內法規和國家法律；要害在“嚴”，“嚴”是程度描述，關鍵在于嚴守兩條線——紀律紅線不可觸碰，法律底線不可逾越。黨紀國法本質上都是黨和人民意志的反映，黨內法規與國家法律共同構成黨治國理政的制度體系。國法在位階上高于黨紀，黨紀在內容上不能與國法相沖突。在執行上不能違反法律的基本原則而隨意侵入法律的調整區域。依法治國，公民不能踩到法律的紅線。依規治黨，重點是從嚴執紀，黨員也不能站在紀律的邊緣。法治既是治國理政的利器和安邦固本的基石，也是全面從嚴治黨的基本方式。黨組織既要堅持以憲法為核心的中國特色社會主義法治體系治國理政，也要依據以黨章為核心的黨規黨紀管黨治黨。

3.法治型是學習型、服務型、創新型黨組織建設目標的內容拓展

建設學習型、服務型、創新型的馬克思主義執政黨，為各級黨組織建設確立起明晰的目標體系。三者之間各有側重，“學習型”立足于能力本位，著力點在于解決“本領恐慌”問題：“服務型”立足于功能定位，體現為馬克思主義政黨本質功能的回歸與凝練：“創新型”則側重于體制機制與方式方法的與時俱進。如前所述，黨組織實施領導和執政活動的綜合環境發生變遷，組織建設的目標和思路就要及時作出回應。從國家治理的視角來看，治理理論的解釋框架和實踐范式是對社會變革深刻化、公共事務復雜化、利益主體多元化、民眾需求多樣化和社會矛盾顯性化這樣一種時代背景的有效回應。實現國家治理體系和治理能力現代化體現出體系架構與能力提升的雙重要求，具體化為國家治理體系的科學化、制度化、程序化，以及國家治理者善于運用法治思維和法律方式規范治理行為，從而把國家宏大敘事層面的制度優勢轉化為具有強烈可感知性的實踐效能。從歷時的角度來考察中國的政治發展理念。其大體展示出“專政一管理一治理”的演進軌跡。在現代治理的視野中，社會管理活動要從傳統的單向度的一元獨治轉向多向度的多元共治模式。體現出國家治理體系現代化的基本特征。這樣的模式轉型必須以執政黨的強力主導為運作中軸。地方和基層治理體現為各級黨組織、政府、市場、社會組織、公眾等主體多維參與、多方協作的整體行動。作為地方和基層社會領導核心和治理體系運行中軸的黨組織，能否堅持以法治思維和法治方式實施治理活動，形成崇法、畏法、用法、守法的政治生活氛圍，深刻影響著其他治理主體的行為偏好和行動邏輯，發揮著引領、示范、帶動、監督等關鍵作用。在此背景下，對于基層黨組織應在服務型、學習型、創新型的基礎之上，賦予其法治型建構的屬性定位和目標導向。全面深化改革新形勢下基層治理法治化的過程也是黨建與法治相互融合的過程。法治型和學習型、服務型、創新型一體并重，構成一個密切聯系、相互促進的有機整體，建設法治型黨組織和建設學習型、服務型、創新型黨組織相輔相成，缺一不可。在經濟發展新常態下。要通過建設法治型黨組織，在全面從嚴治黨中促進各級黨組織增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，有效提升黨紀國法和黨的政策在基層政權中的主導力和執行力。

4.建設法治型黨組織是基層黨建工作的創新成果

建設法治型黨組織，不是純粹的理論詮釋與學理架構，而是植根于基層黨組織建設工作創新的實踐沃土。建設法治型黨組織是加強黨的執政能力建設的關鍵。值得一提的是，建設法治型黨組織具有實踐依據。2006年4月，由時任浙江省委書記的習近平主持召開的浙江省委十一屆十次全會，作出了建設法治浙江的重大決策，率先開始了建設法治中國在省域層面的實踐探索。為依法治國和依規治黨一體推進指明了方向。2015年3月，蘇州市委率全國之先，出臺《關于建設法治型黨組織的意見》，比較系統地表述了法治型黨組織的目標與特征：黨組織法治意識進一步增強，法治理念和法治精神深入人心，法治文化大力弘揚；黨組織依法執政、依法辦事能力進一步提高，法治成為黨組織推進工作的基本方式；黨內制度體系進一步完善，管黨治黨有章可循、有規可依，各項制度嚴格落實；基層治理法治化水平進一步提升，黨員和群眾合法權益得到依法保障，基層黨組織在全面推進法治蘇州建設中的戰斗堡壘作用有效發揮；黨組織引領保障作用進一步增強，法治政府、法治市場、法治社會建設協調推進。蘇州的探索為全面提升依法執政水平探尋到一個良好載體，是基層黨建工作的一項制度創新和實踐創新成果。在理論層面上，它為厘清黨與法、權與法的關系開辟了新的觀察視角：在實踐層面上，它為全面協調法治政府、法治市場、法治社會一體化建設，依法治國和依規治黨并行共進，實現法治與黨建的深度融合提供了切實可行的實踐路徑。

三、建設法治型黨組織的路徑選擇

法治型黨組織建設當前面臨諸多理論困惑與實踐困境，體現為目標認同、理念變革、制度設計、機制構建等多維演進的過程。

1.目標聯動：構建學習型、服務型、創新型、法治型黨組織的“四位一體”新格局

“法治型”是對黨組織建設目標的內容拓展與要素補充，“學習型”、“服務型”、“創新型”、“法治型”四個目標具有相對獨立性，同時又是一個相互依存、相互促進的體系，根本歸宿在于提升黨組織的執政能力，保持先進性和純潔性。其一，“學習型”是前提和基礎。體現為對黨組織建設規律的科學把握，對自身能力的明確判斷，對存在問題的清醒認知，并由此形成組織建設的共同愿景，以及主動自覺而非“等靠要”的積極的心智模式，在發現問題、防錯糾錯、不斷成長的過程中實現自我超越。其二，“服務型”是根本和關鍵，體現為政治使命的自覺承負和功能職責的理性定位，是黨組織內在品格與外顯特征的根本體現。服務能力是執政能力的核心，唯有以服務民眾為根本職責，才能真正獲得認同和支持，不斷鞏固領導與執政的社會基礎。其三，“創新型”賦予黨組織建設以動力之源，體現為黨組織對內外環境變遷的及時回應與適應，是黨組織創造性活力的展現。其四，“法治型”是根本保障，體現為對黨組織及其成員活動邊界的清晰厘定，確保其一切行為均有法可據，最大限度地保證組織及成員行為的規范性、穩定性與可預期性。必須構建“四位一體”新格局，合力推進“四型”黨組織建設系統工程。

2.重心下移：以基層法治型黨組織建設為重點

破解國家治理體系和治理能力現代化宏大命題的基礎性工作在基層，落實黨和國家各項政策的責任主體在基層，基層黨組織是依法執政、服務群眾的“最后一公里”，其“重心”地位尤為突出。因為從法治國家建設的空間布局來審視，相對于高中層來說，基層社會所固有的傳統特征決定著其對法治的抵制更為頑強，是法治困境最為集中的區域。黨的十八屆四中全會決定明確提出，“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，增強基層干部法治觀念、法治為民的意識。提高依法辦事能力。”為此，應以基層黨組織作為法治型黨組織建設的重點，遵循自下而上、逐級推動的路徑，著眼于激發和尊重基層的創新活力。在領導基層治理法治化的過程中。要充分發揮黨的政治優勢、組織優勢、制度優勢和密切聯系群眾的優勢，真正把基層黨組織的組織資源轉化為基層治理法治化的優勢資源。一是要把增強法治意識、豐富法治知識、引領法治文化、提高依法執政本領作為形塑學習型黨組織的著力點；二是要在法治的軌道上聽取民聲、回應民盼、整合民意、滿足民需，踐行服務群眾的根本宗旨，把維護法治秩序與保護群眾利益有機統一起來，增強法治權威與提升黨組織公信力有機統一起來；三是要把解決影響和制約法治建設的突出問題作為基層黨組織創新的發力點，堅持改革于法有據的原則，堅決杜絕那些假借為群眾排憂解難辦實事，搞突破法律底線的所謂“創新”的反法治現象。

3.能力本位：以提升基層黨組織及其成員的依法辦事能力為核心

從依法治國的功能配置角度來說，與高中層黨組織有所區分，基層黨組織更側重于政策執行、具體矛盾調處等事務性工作。作為推進基層治理法治化的運作中軸，基層黨組織及領導干部要增強使命感和責任感，勇于直面新的“本領恐慌”問題，把提升依法辦事能力作為法治型黨組織建設的核心，實現“法”與“事”的深度結合，真正形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作”。基層黨組織依法辦事能力，應圍繞基層黨組織的主要職能來解讀，主要包括以下四種：一是依法深化改革的能力。基層是最具創新活力的區域，中國改革的很多重大政策都源于基層干部群眾的創舉。在社會主義法律體系初步形成。依法治國觀念深入人心的背景下，基層黨組織在領導實施全面深化改革戰略的過程中，必須堅持重大改革于法有據的原則，推動改革的決策不僅要承擔政治責任，更有法律責任追究的意蘊，凡謀事處事必須在法律允許的范圍之內，堅決防止和克服重政策、輕法律，重批示、輕法律，靠長官意志決策、辦事的現象。二是依法推動發展的能力。改革開放以來相當長的歷史時期內，一些地方和基層黨組織片面理解和執行以經濟建設為中心的趕超型發展戰略，催生出“以GDP論英雄”的畸形政績觀，很多“政績”是以漠視和踐踏法治為代價的。為此，建設法治型黨組織需切實提升黨組織依法謀劃發展、促進發展的能力。三是依法化解矛盾的能力。基層社會是轉型期各種利益沖突最為集中和最易激化升級的區域，這就對基層黨組織化解矛盾的能力提出了更高要求。基層黨員干部必須切實提升自身的法治素養與水平，在化解矛盾、處理問題時把法治意識和法治方式擺在第一位，增強運用法治思維和法治手段處理各種復雜問題、化解各種矛盾糾紛的能力，逐步把各種矛盾糾紛的解決納入法治化軌道。四是依法維護穩定的能力。長期以來，基層社會穩定成為基層黨組織面臨的一個棘手難題，這是制度設計失當、部分群眾法治意識淡漠、基層干部依法維穩能力不強等因素交互演繹的結果。“因為‘維穩是衡量地方治理的重要指標，就養成了一批專門靠‘上訪而吃定‘穩定飯的‘上訪專業戶”，通過這種方式。他們合理或不合理的利益要求均得到滿足，而“靠錢維持的穩定最終換來的是蔑視法律的社會群體”。為此，應在改革基層社會穩定考核制度的同時，切實提升基層黨員干部依法維護社會穩定的水平，杜絕那些以突破法律界限和犧牲社會公正為代價來息事寧人的做法。實現法治秩序與社會秩序的深度融合。

4.權力規制：以保證權力沿著法治軌道運行為關鍵

建設法治型黨組織最重要的含義在于依法治“官”和“權”，而非治“民”和“事”。提出法治型黨組織建設本身就是對人治、專制的否定，要義在于把黨規國法作為權力運行的根本依據。防范權力的無節制與任意擴張，確立與法治精神相契合的權力運行秩序與運行環境。具體來說，包括以下幾個方面：一是權欲。認識權力離不開人性的維度。權力“雙刃劍”的特性本質上是由人性的兩面性所決定的。人性惡的一面所激發出的貪婪欲望，會誘發權力之惡。社會個體中人性善惡共存的狀態，要求對權力行使者建立硬性的法律約束以懲惡。輔之軟性的倫理教化以導善。二是權源。權力的產生與授予是基礎環節。領導干部手中的權力是公共權力，是服務于公共利益的，體現出一種委托—代理的契約關系。誰給權力，權力行使者就對誰負責。馬克思主義權力觀的核心是權為民所賦。權為民所用。能否做到，關鍵在于對“民賦”的授權制度的設計是否科學，在于授權制度是否真正體現民意。三是權限。任何權力都要有嚴格的邊界限定。從根本上講，應堅持“法無授權不可為”的公權法定原則。權力的邊界劃分，既要有性質界定，即權力是何種屬性（如立法權、行政權、監督權、司法權等），又要有數量標準（權力清單），即有多少權，還要有程度限定，即權有多大。四是權監。任何性質的權力都需要監督與制約。權力掌握在少數人手中又沒有制約，權力本身就易于成為尋租和“圍獵”的對象。依法監督與制約權力，包含兩層含義：一方面，權力行為要接受切實有效的監督；另一方面，權力要避免過分集中，要通過制衡保持內在張力。形成權力結構內部的監督力量。五是權用。權力通過理性運用發揮實際價值。依法用權，關鍵在于防范權力亂作為和權力不作為兩種主要傾向。一方面，權力行使要依法，形成畏權、慎權的權力觀念，確保權力不越軌、不出格；另一方面，權力運用要充分，不能惜。以不作為而保證不犯錯誤的惜權思維也是違背權力的本意的，本質上是對法治的反動，六是權益。權力行使者的合法權益需要尊重和保護。權益指公民受法律保護的權利和利益。黨員干部作為公職人員具有雙重角色，其合理合法權益理應受到法律保護。當然，屬于特權范疇的法外權益，必須堅決取締。七是權責。權力與責任的對稱性、均衡性是權由法定的根本體現。現實中不敢用權、權力放空、為官亂為、為官不為、為官不正等現象，均是權責失衡或發生斷裂的結果。

5.“紀挺法前”：以黨規國法的相互協調、相互銜接為保障

法律規范體系和黨內法規體系都是法治的基礎和前提，黨的十八屆四中全會決定首次把黨內法規體系納入國家法治體系之中。對于社會主義法治建設來說，既要重視國家法律對國家機關、社會組織、公民的規范作用，也要重視黨內法規對黨員和黨員干部的規范作用。執政黨黨章不僅是黨的自身建設的根本準則，而且還是調整黨與國家、黨與社會、黨與民主黨派之間關系的基本政治規范。根據“黨內立法法”即《中國共產黨黨內法規制定條例》的規定，黨內法規包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等7種類型。近年來，隨著一系列黨內法規接踵修頒，全面從嚴治黨進入了制度化、法治化的快車道。其中，《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨巡視工作條例》和《中國共產黨問責條例》針對黨內法規體系建設中出現的新情況、新問題、新要求，既用改革辦法破解全面從嚴治黨中的難題，又在管黨治黨實踐中用制度治黨、管權、治吏，是新形勢下黨內制度創新的標本。上述黨內法規初步形成了以黨章為遵循、以守紀為要求、以責任為導向的“制度群”。值得指出的是，黨的十八屆六中全會將制定新形勢下黨內政治生活若干準則，修訂《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，把黨的十八大以來治黨管黨的實踐成果轉化為正式的文本制度，賦予黨內法規以權威性和規范性，這對于堅持全面從嚴治黨，落實“兩個責任”，嚴明黨的紀律具有重大意義。黨內法規體系的形成和完善對建設法治型黨組織的啟示在于：黨紀彌補國法、黨紀嚴于國法，紀法分開、紀在法前。要以建設“守紀型”黨組織為前提，以依規治黨帶動依法執政，這就要求法治型黨組織建設首先要塑造管黨治黨的“四種形態”，即“黨內關系要正常化，批評和自我批評要經常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態；黨紀輕處分和組織處理要成為大多數：對嚴重違紀的重處分、作出重大職務調整應當是少數：而嚴重違紀涉嫌違法立案審查的只能是極極少數”，自覺遵循道德“高線”，堅決守住紀律“紅線”，防止觸碰法律“底線”。這是建設法治型黨組織的重要保障。基層黨組織要切實把各項黨內法規融入到自身建設的各個領域和環節，讓黨紀的力量在建設法治型黨組織中得到充分釋放。永葆黨的生機和活力。

（責任編輯 劉龍伏）