美國的政治低效問題

孫來斌

摘要：近年來，美國政治制度在運行過程中表現出令人關注的低效問題。制衡制度的設計初衷在于避免權力濫用，但在實踐中由于結構性失衡而導致政府運作缺乏連貫性、行政效率降低：黨派惡斗引發政治極化現象，并最終導致互不妥協、相互否決的否決政體；利益集團影響選舉走勢，影響政策制定和運行，侵蝕了國家治理能力。美國式民主是發展中國家玩不起的政治游戲。發展中國家要想盡快提高發展程度、提升國際地位。需要高效的政治、民生的發展。

關鍵詞：美國政治；制度效率；政治低效

中圖分類號：D712.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）09-0051-03

美國建國以來240年的歷史。也是其政治制度發展演變的歷史。作為一個高度發達的資本主義大國，美國的政治制度歷來引人關注。近年來，美國政治制度運行過程中的低效問題日益凸顯。其中，制衡制度降低行政效率，政黨惡斗導致決策困難，利益集團侵蝕國家治理能力。尤為引人關注。

一、制衡制度降低行政效率

1.制衡制度的設計初衷

實行三權分立。是美國基本政治制度確立的重要原則。從政治思想史的角度來看，三權分立的理念可追溯至古希臘思想家亞里士多德的政體三要素論，后經17世紀英國思想家洛克等人的發展，到法國思想家孟德斯鳩那里正式成型。在1748年的《論法的精神》中，孟德斯鳩將國家權力分為立法權、行政權和司法權，主張將其分別交給三個不同的國家機關管轄。從而實現權力的制約與平衡。孟德斯鳩的理論對美國制衡制度的確立產生了重大影響，成為1787年美國聯邦憲法的理論基石。當然，美國人對孟德斯鳩的三權分立學說做了一些修正：立法權由國會兩院（參議院和眾議院）分享；總統有權否決國會通過的法律；總統有權與外國締結條約，但條約需要獲得參議院批準方能生效，等等。盡管如此，保障公民的自由，避免權力的濫用，依然是美國制衡制度設計的出發點。

2.制衡制度的運行缺陷

當代著名丹麥學者莫恩斯·赫爾曼·漢森認為，三權分立是一種過時的理論，因為“職能分立和人事分立原則已經因為種種例外而千瘡百孔，必須被拋棄。而且，職能細分成立法、行政與司法，這在理論上是清晰的，但在實踐中卻不起作用。”在制度運行中，由于立法和司法部門影響力過大，行政部門的行政效率往往因此受損。而立法、行政、司法機關之間常常出現摩擦、扯皮，導致許多緊要國事不能得以及時決斷。例如，2008年，當金融危機越演越烈之時，美國國會內部對“7000億美元救市計劃”存有反對意見。這一情況。讓計劃的倡導者、時任財長的保爾森非常著急。為了盡快讓救援計劃獲得通過，保爾森多方周旋，甚至在眾議院女議長佩洛西面前下跪，引來國際輿論一片嘩然。日裔美國政治學者福山指出，美國政府的問題源于政府與約束政府的各個機構之間出現了結構性失衡，法院和立法部門在不斷篡奪行政部門的許多正常職能。由此造成政府運作在整體上缺乏連貫性且效率低下。

二、政黨惡斗導致決策困難

1.黨派之爭引發政治極化

出于選票的計較。國會議員常常站在黨派利益和地方利益的立場，而將國家的整體利益和長遠利益棄之腦后，選舉時使盡招數討好選民、漫天許諾，選舉后許諾成空、無人過問。議會在政客眼里成為權力角逐和政治分肥的舞臺。議會黨爭陷入只論黨派、不問是非的境地，彼此攻訐、互相扯皮成為常態，結果導致議會立法舉步維艱。更有甚者，還出現了所謂“政治極化”現象。20世紀70年代以來，由于美國工薪階層實際工資增長停滯，“大好時光”時代的資本主義結束，社會分化明顯，并在金融危機爆發后日益加劇。在醫保、就業、養老金等問題上，社會輿論燃點降低。為了贏得選票和政治獻金，民主黨和共和黨都傾向于以極端主張迎合選民需要。于是乎，就出現了一種政治怪相：成熟的判斷、不偏不倚的主張得不到應有肯定，觀點激進、劍走偏鋒反而能吸引選票。例如，在當前美國大選中，特朗普在競選中口無遮攔，煽動極端情緒，提出了不少奇葩政策主張，卻一路過關斬將，成為共和黨總統候選人。有評論指出，特朗普成功“點燃了美國的中產之怒”并利用了這種憤怒情緒。“特朗普現象”為美國的民主健康狀況亮起了紅燈，反映出美國社會的政治分裂狀況。

2.政治極化導致“否決政體”

民主黨、共和黨的政黨惡斗引發的政治極化現象，最終導致福山所說的“否決政體”：權力制衡與政治極化相互疊加，導致互不妥協、相互否決。對此，英國“簡明詞語”速記公司主編凱文·拉弗蒂描述道：“現代國會議員往往是他們所在政黨或選舉贊助者的奴隸。你每天都會看到這樣的情景在國會上演，那里的黨派紛爭和兩極分化現象非常嚴重，皮尤研究中心稱，目前的情況是25年來最糟糕的。”近年來，由于美國政府“光說不練”，兩黨掣肘對立、相互否決，結果先后出現了因“債務上限”而導致的政府關門危機、移民政策改革懸而未決導致的非法移民潮、牽扯各方神經的控槍難題等等。民主黨與共和黨圍繞這些問題的黨爭與拖沓，引起美國民眾的強烈不滿。

三、利益集團侵蝕國家治理能力

1.利益集團左右選舉走勢

選舉制度長期以來是美國賴以標榜其政治民主的重要方面，但是導致選舉結果的往往并非民意，金錢在其中發揮著重要作用。誠如一些學者所指出的，金錢政治在美國之所以影響深遠，根子在于其政治制度的內在矛盾：民主要靠選票，而競選需要金錢。曾經幫助威廉·麥金萊贏得1896年大選的馬克·漢納早就說過：“要贏得選舉，需要兩個東西：第一是金錢，第二我就記不得了。”眾所周知，美國歷任總統和國會選舉的花費都高得驚人。據美國“響應性政治中心”執行主任克魯姆霍爾茨分析，2012年美國總統大選的總花費超過了60億美元。美國競選專家預測，2016年美國大選總開支可能超過100億美元。巨額的競選經費使競選者不得不依賴于利益集團的幫助，政治獻金的合法化則為利益集團影響選舉進而影響政策提供了有效渠道。因此，政客傍大款、大款捧政客成為美國社會的一大風景。在近幾屆美國總統選舉中，人們不難發現軍火集團、能源集團、猶太財團的身影。美國前總統艾森豪威爾在離職前的告別演說中提出“軍工聯合體”概念。并告誡美國人要小心這頭“怪獸”，決不能讓其膨脹的勢力危害民主進程。但是，在50多年后的今天。軍火集團在美國社會政治生活中正在發揮著怪獸般的巨大作用。

2.利益集團影響政府決策

利益集團影響政策制定和運行，在很大程度上侵蝕了美國的國家治理能力。有研究美國政治制度的學者指出，在國會、政府和利益集團之間存在著一個非正式的“鐵三角”關系。雖然某一任總統或某一屆國會曾試圖改變這種關系，但鮮有人懷疑利益集團對政府決策的影響力。除了通過政治獻金左右選舉走勢以外。利益集團還在具體問題上對國會議員和政府官員展開游說。從而影響政府決策。在華盛頓，游說組織、公關公司多如牛毛。有資料表明，美國500家大公司在華盛頓均設有公關公司；有成千上萬的律師、卸任議員及其助手、退職行政官員和公關專家被利益集團雇用。利益集團通過對政府官員和議員展開游說，利用國會聽證會或法院審判等場合陳述觀點，利用社會輿論烘托政治氛圍，以此影響政策的制定和實施。例如，當2008年金融危機爆發時，議會和政府在要不要救市的問題上議而不決，而一旦決定救市，在要不要對某些企業施以援手的問題上，議會和政府則表現得非常默契。因為利益集團的牽扯，美國政府最終為華爾街巨虧買單。對此。美國著名左翼經濟學家理查德·沃爾夫等深刻指出：“面對今天的危機，我們看到的是資本主義社會特有的荒唐現象——喪失抵押贖回權和失業的數百萬工人痛苦不堪，而其他人卻安然無恙；某些遭受損失的資本主義企業得到巨額的政府援助，而其他企業卻被拋向破產的境地。”

四、中國不需要美國式的低效政治

1.美國式民主是發展中國家玩不起的政治游戲

曾幾何時，美國式民主在世界上占盡道德優勢和話語優勢，并被廣泛效仿。近些年來，特別是2008年國際金融危機爆發以來，情況有所改變。個中原因無疑是多方面的，其中，一些國家民主實踐的經驗和教訓算得上一條。二戰以來。以美國為代表的西式民主在世界推銷鮮有成功的例子。即便是不時被西方當作例證的韓國、新加坡。在走向西式民主的道路上，也做了許多適合自己國情的“改版”，強調政府在現代化過程中的主導作用。更常見的情況是，一些發展中國家盲目移植西方多黨制、自由選舉制，結果導致“民主之殤”：有的改旗易幟，步入歧途；有的水土不服，陷入黨爭之亂：有的引起內戰，國家四分五裂。

美國式民主是發展中國家玩不起的政治游戲。美國政治制度的形成和發展，有其歷史和現實基礎。美國政治制度既存在著金錢政治、低效政治等弊端。也有其調節空間、回旋余地。美國綜合國力強、資源優勢大、發展程度高，有玩轉低效政治游戲的本錢。對于發展中國家而言，要想盡快提高發展程度、提升國際地位，需要高效的政治、民生的發展。在發展中國家，民主與民生構成一對特殊的矛盾。離開民生的民主說教，人民不感興趣。“某國雖然很窮，但民主很發達。”這種西方民主價值理念的邏輯荒誕性不言自明。正如牛津大學教授斯特恩-雷根所言：民主只有促進了發展，才能確保民主自身的發展。沒有發展，民主會被歷史湮沒。

2.中國制度的高效優勢受到國際關注

作為世界上最大的發展中國家，中國不需要美國式的民主。對此，哈佛大學教授托尼·賽奇在接受中國記者專訪時表示：“中國近代史和中國共產黨自身的歷史中都有很多好的治理辦法，要學習過去的一些經驗。學美國沒什么意思，中國肯定不會有美國的體制。”

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。這是我們從歷史和現實中得出的一條基本結論。對于這一點，意大利經濟學家洛蕾塔·拿波里奧尼作出了自己的分析：“中國如果沒有建立具有國家凝聚力的政權，就不可能取得今天的成就。也許有人會發出疑問：‘開放的民主政治體制不是更適合中國嗎？答案是，中國從1860年至1945年殖民統治期間歷經磨難的事實證明，這種體制在中國并不可行。”就現實而言，中國有960多萬平方公里土地、56個民族、13億多人口，如果離開了中國共產黨的堅強領導，難免會出現一盤散沙甚至分崩離析的局面。如果出現選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現象，出現黨爭紛沓、相互傾軋的現象，出現相互掣肘、內耗嚴重的現象，中華民族為實現偉大復興的努力將化為泡影。

中國特色社會主義民主建設的一大經驗，就是把堅持黨的領導與保證人民當家做主統一起來，既避免西式民主的陷阱，也避免發展上的“李嘉圖陷阱”，在民主與民生的結合中保持制度活力。中國制度的高效優勢，贏得了許多國際人士的肯定。福山指出。“中國的政治體制最重要的優點就是能夠迅速做出眾多復雜的決定，而且決策的結果還不錯。至少在經濟政策方面如此。”英國著名學者戴維·麥克萊倫認為，高效是中國體制的巨大優勢。“比較而言，美國總統奧巴馬的很多立法草案，在經歷國會漫長程序后仍原封未動。因此，中國政府在啟動改革或某項具體工作時，常占據著強有力的地位。”這些評價，應該說是公允的。

（責任編輯 江流）