制度的完善和體系的改革

■文／鮑淡如

制度的完善和體系的改革

■文／鮑淡如

鮑淡如

曾任上海市社保中心主任、上海市人力資源和社會保障局副局長。受聘任清華大學、華東師范大學特約研究專家，上海工程技術大學客座教授。上海現代金融職業研究所所長。

我國社會保險經歷了20多年的改革發展，以《社會保險法》頒布為標志，進入了制度定型和完善階段，但改革的任務并未終結。在互聯網時代，社會保險發展面臨的許多問題被放大，各種期盼和意見傳播的速度在加快，與此同時，關于社會保險的研究意見和建議也很豐富。這些期盼和呼聲說明社會保險改革仍將深入，但改革究竟如何深入，卻呈現意見分散化的現象。筆者認為，現階段社會保險改革應把握兩個重點,即制度的完善和體系的改革。

《社會保險法》已經明確了我國社會保險制度框架，即基本保險是五大保險九項制度。所謂五大保險就是養老、醫療、工傷、失業和生育保險。九項制度就是職業人群的五大保險制度加上城鄉居民的基本養老和基本醫療保險各兩項制度。當然法律也明確城鄉統籌，但現實與法律的要求尚有差距。完善制度使之體現法律精神，既是依法行政的要求，也是改革的要求。這里的改革是將不符合法律規范的內容調整過來，亦即建立符合法律規范的體制機制，發揮更大的制度效應。比如提高統籌層次；實現政府部門間涉及單位和個人的信息共享；在征收機構、金融機構、行政部門、法院執行機構之間建立順暢高效的社保基金征收體制和機制等。

《社會保險法》是一部規范基本社會保險關系的法律，并未涉及社會保險的整個體系。在基本社會保險之外，其實還有補充保險和市場化的商業保險，即“三支柱”。從我國社會保險改革發展實踐來看，“三支柱”的社會保險體系尚未真正建立起來。一是基本保險比重偏大，補充保險進展緩慢；二是商業保險與基本社會保險幾乎是兩張皮，商業保險尚沒有成為社會保險體系的有機組成部分；三是政府的精力和重心在基本保險上，對體系建設著力不夠；四是對社會保險體系建設的重大問題研究不夠，比如有沒有條件和必要建立普惠性的年金制度，商業養老保險可不可以采用延遲納稅的政策，社會保險的待遇水平怎樣綜合計算，各項保障性、福利性的資金如何統籌使用等等。

制度的完善和體系的改革關系社會保險事業長遠發展，兩者既有區別，又互相促進。制度的完善注重操作性，其成果往往以規則、規范、流程體現出來；體系的改革則體現為規劃性、探索性，其成果則以研究方案、試點方案等體現出來。制度的完善要體現依法辦事，體系的改革則要打開思路。制度的完善是近期目標，體系的改革則立足長遠。制度的完善為體系的改革夯實基礎，體系的改革為制度的完善引領方向。

比如為了解決機關事業單位和企業退休人員的待遇差別，首先要實現制度并軌，即實行統一的職工養老保險制度，消除待遇的制度性差別。其次要保護機關事業單位制度改革參與者的利益，建立職業年金與既有的企業年金制度平衡。但有了平衡待遇差的機制，還要研究年金制度的進一步完善。機關事業單位建立了普惠的職業年金制度，企業年金制度是不是也應朝普惠制度方向發展？職業年金設置了12個百分點的水平，企業年金5個百分點的稅收優惠是不是應當調整？如此，一項改革既涉及基本制度的完善，又涉及社會保險體系的改革。

鑒于此，筆者認為在當下要堅定不移地完善制度，按法律的要求認真實施。學術研究也要在這樣一個大前提下展開，以免造成思想混亂。同時要不失時機地抓緊體系的改革，圍繞構筑完整的、充滿生機和活力的制度體系，展開認真的研究和積極的實踐。■