基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的激勵(lì)選擇

■文／林治芬　吳玲

基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的激勵(lì)選擇

■文／林治芬吳玲

基本養(yǎng)老金（基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金）計(jì)發(fā)辦法直接決定參保人員退休后的養(yǎng)老待遇水平，也對(duì)勞動(dòng)者參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性以及職業(yè)生涯的工作努力產(chǎn)生重要影響。探討基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的設(shè)計(jì)和完善，事關(guān)我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的定型和可持續(xù)發(fā)展。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法的分析

我國(guó)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，社會(huì)統(tǒng)籌部分是用人單位繳納費(fèi)用、退休者領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的現(xiàn)收現(xiàn)付式，再分配的作用突出，設(shè)計(jì)也更加重要。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法回顧。我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法所經(jīng)歷的兩段歷史蘊(yùn)含了豐富而寶貴的信息，值得我們總結(jié)。

1997年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱26號(hào)文件）規(guī)定，參保者達(dá)到法定退休年齡，繳費(fèi)滿15年，按照社會(huì)平均工資的20%發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金。亦即所有符合條件的參保者，不論自身工資多少，不論繳費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)短，都拿一樣的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這種計(jì)發(fā)辦法實(shí)施后，帶來(lái)了“參保者以低基數(shù)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”和“只要達(dá)到最低繳費(fèi)年限15年便停止繳費(fèi)”的雙重負(fù)向激勵(lì)，直接帶來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入明顯下滑，使原本嚴(yán)峻的基金形勢(shì)雪上加霜，國(guó)家很快發(fā)現(xiàn)并糾正了這一設(shè)計(jì)。

2000年《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案》規(guī)定，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法改為“以個(gè)人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資和職工平均工資的平均數(shù)為基數(shù)，每繳一年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)計(jì)發(fā)一個(gè)百分點(diǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。這就在基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)基數(shù)中注入了個(gè)人工資的因素，從而增強(qiáng)了繳費(fèi)基數(shù)的正向激勵(lì)；同時(shí)每多繳一年增發(fā)一個(gè)百分點(diǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，也增加了繳費(fèi)年限的正向激勵(lì)。這種改變辦法于2005年以《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱38號(hào)文件）加以明確并推向全國(guó)。38號(hào)文件將職工平均工資改為在崗職工平均工資。本文以甲、乙、丙三人的假設(shè)例子反映我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法改革帶來(lái)的效應(yīng)（見表1、表2）。

通過上述甲、乙、丙三人基礎(chǔ)養(yǎng)老金的算例可以看出，以社平工資1400元為例，在26號(hào)文件下，三人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金按相同基數(shù)、相同比例計(jì)發(fā)，都是280元，于是低工資丙的替代率是35%，而高工資甲的替代率為12.73%，可見其計(jì)發(fā)辦法明顯有利于低工資群體。而在38號(hào)文件下，加入了個(gè)人工資因素和繳費(fèi)年限因素，因此高工資、長(zhǎng)繳費(fèi)的甲和乙的基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額都增加了，基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率也提高了，從而增強(qiáng)了制度的正向激勵(lì)。

表1　三位參保者有關(guān)的自然情況

表2　三位參保者改革前后的基礎(chǔ)養(yǎng)老金及其替代率

現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法存在的問題。我國(guó)目前仍執(zhí)行38號(hào)文件，基礎(chǔ)養(yǎng)老金=（上年度在崗職工平均工資 +個(gè)人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資）÷2×繳費(fèi)年限×1%。這種計(jì)發(fā)辦法較先前的26號(hào)文件，確實(shí)有了明顯的改善，但其計(jì)發(fā)基數(shù)壓高抬低的負(fù)向激勵(lì)問題只是減輕，而未根除。本文再以農(nóng)民工和博士?jī)蓚€(gè)不同群體來(lái)分析。

假設(shè)農(nóng)民工職業(yè)生涯16—60歲，工作44年，工資從2000元提升至3000元，個(gè)人繳費(fèi)工資平均指數(shù)為60%，當(dāng)?shù)厣夏曷毠て骄べY5500元，則其基礎(chǔ)養(yǎng)老金=（5500+5500×60%）÷2×44%=1936元。

假設(shè)博士的職業(yè)生涯28—60歲，工作32年，工資從4000元提升至12000元，個(gè)人繳費(fèi)工資平均指數(shù)為120%，則其基礎(chǔ)養(yǎng)老金=（5500+5500×120%）÷2×32%=1936元。

很明顯，博士的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)基數(shù)為（5500+5500×120%）÷2=6050元，明顯低于個(gè)人12000元工資，即博士的高工資被職工平均工資給拉低了。而博士求學(xué)年限多，工作年限少（32年），基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)比例僅為32%。相反，農(nóng)民工的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)基數(shù)為（5500+5500×60%）÷2=4400元，明顯高于個(gè)人3000元工資，即農(nóng)民工的低工資被職工平均工資抬高了。而農(nóng)民工工作年限長(zhǎng)（44年），因此其基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)比例為44%。

為了驗(yàn)證現(xiàn)行養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法對(duì)繳費(fèi)基數(shù)壓高抬低的問題，筆者到某省社保局采取了3個(gè)現(xiàn)實(shí)樣本（見表3）。

表3中的甲是按職工平均工資300%基數(shù)繳費(fèi)，丙是按職工平均工資60%的基數(shù)繳費(fèi)，結(jié)果甲的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率為24.48%，而丙的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率為59.66%。

綜上所述，不論是農(nóng)民工和博士的假設(shè)群體，還是實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)實(shí)例，均表明現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金“基數(shù)調(diào)節(jié)、年限據(jù)實(shí)計(jì)發(fā)”的辦法明顯有利于學(xué)歷低、參加工作早、繳費(fèi)年頭長(zhǎng)的體力勞動(dòng)者，而博士等高學(xué)歷人群因求學(xué)時(shí)間長(zhǎng)、工作時(shí)間晚，其繳費(fèi)年限短的短項(xiàng)被據(jù)實(shí)考量，而高工資基數(shù)的優(yōu)勢(shì)被打了折扣。這樣現(xiàn)行的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法帶來(lái)的效應(yīng)就是鼓勵(lì)人們以低基數(shù)、長(zhǎng)年限來(lái)繳費(fèi)，這勢(shì)必會(huì)影響參保者的工作努力，不符合人力資源管理的原則。

可能有人會(huì)說(shuō)，向低收入者傾斜正是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度再分配作用的體現(xiàn)，但問題是為什么僅基數(shù)調(diào)節(jié)、而年限據(jù)實(shí)計(jì)發(fā)？基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的首要功能是保障參保者退休后的基本生活，而不是調(diào)節(jié)收入分配，調(diào)節(jié)收入分配是稅收的主要功能。如果把基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為調(diào)節(jié)收入的工具，或者把調(diào)節(jié)收入差距作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的主要功能，這是一種錯(cuò)位。因此基礎(chǔ)養(yǎng)老金只能在保障退休者基本生活的基礎(chǔ)上，輔以收入分配差距的調(diào)整，而不能顛倒。

表3　實(shí)地調(diào)研三位參保者有關(guān)的自然情況

完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的思考。現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金采用“基數(shù)調(diào)節(jié)、年限據(jù)實(shí)計(jì)發(fā)”的計(jì)發(fā)辦法，于低學(xué)歷群體有利，于高學(xué)歷群體不利，有違社會(huì)公平，應(yīng)加以改革完善。

筆者建議采用“總額分段調(diào)節(jié)法”計(jì)發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，亦即以個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)和年限為依據(jù)計(jì)發(fā)養(yǎng)老金；按照個(gè)人基礎(chǔ)養(yǎng)老金總額分段設(shè)計(jì)調(diào)整系數(shù)，對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金總額實(shí)行再分配調(diào)整。比如基礎(chǔ)養(yǎng)老金1000元以下系數(shù)為1；1000—3000元，系數(shù)為0.9；3000—5000元，系數(shù)為0.7；5000—8000元，系數(shù)為0.5；8000元以上，系數(shù)為0.4等。

“總額分段調(diào)節(jié)法”的好處：⑴對(duì)繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)年限兩個(gè)因素平等對(duì)待，不再單獨(dú)拉平繳費(fèi)基數(shù)，進(jìn)而克服現(xiàn)行計(jì)發(fā)辦法基數(shù)打折、年限受惠的“厚此薄彼”。⑵總額調(diào)節(jié)，通過分段設(shè)計(jì)調(diào)整系數(shù)，對(duì)高額基礎(chǔ)養(yǎng)老金加以調(diào)減，以平滑基礎(chǔ)養(yǎng)老金總額差距，縮小我國(guó)收入分配差距。⑶動(dòng)態(tài)調(diào)整，基礎(chǔ)養(yǎng)老金總額的分段和系數(shù)與現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老金水平相銜接，并根據(jù)政策目標(biāo)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，具有靈活性和適應(yīng)性。⑷方便轉(zhuǎn)移接續(xù)，以基礎(chǔ)養(yǎng)老金總額進(jìn)行調(diào)整，不再與各地的平均工資掛鉤，避免了參保者多地就業(yè)帶來(lái)的多地平均工資的糾葛，方便參保者就業(yè)流動(dòng)。⑸建立養(yǎng)老金對(duì)工作努力的正向激勵(lì)機(jī)制，因?yàn)椤肮拯c(diǎn)設(shè)計(jì)法”以個(gè)人繳費(fèi)工資為基數(shù)計(jì)發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，參保者繳費(fèi)基數(shù)不再打折，從而使參保者職業(yè)生涯的個(gè)人工作努力有正效應(yīng)，與人力資源管理目標(biāo)相融合。

個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的分析

個(gè)人繳費(fèi)建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，其基金所有權(quán)屬于繳費(fèi)者個(gè)人，其養(yǎng)老金計(jì)發(fā)本質(zhì)上是個(gè)人資金在一生不同階段的分配，但若設(shè)計(jì)不當(dāng)，也會(huì)波及再分配進(jìn)而影響?zhàn)B老保險(xiǎn)基金整體平衡。

個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的回顧。1997年26號(hào)文規(guī)定參保者達(dá)到法定退休年齡后，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金按其個(gè)人賬戶累計(jì)額的1/120（10年、120個(gè)月）計(jì)發(fā)；當(dāng)10年后個(gè)人賬戶基金領(lǐng)取完結(jié)后，由社會(huì)統(tǒng)籌基金繼續(xù)發(fā)放。這種規(guī)定帶來(lái)兩方面的問題，一是提前退休的負(fù)向激勵(lì)，因?yàn)樗腥硕及?0年計(jì)發(fā)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，且10年后均由統(tǒng)籌基金續(xù)發(fā)，那么越早退休的人就越多享受社會(huì)統(tǒng)籌基金的給予。二是預(yù)設(shè)了養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的制度缺口，因?yàn)槭孪纫?guī)定了退休10年后由統(tǒng)籌基金續(xù)發(fā)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，這就人為地給養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金預(yù)設(shè)了一個(gè)缺口，不僅影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，也損害了社會(huì)公平。

2005年38號(hào)文將個(gè)人賬戶養(yǎng)老金改為按平均預(yù)期壽命確定的計(jì)發(fā)月數(shù)來(lái)計(jì)發(fā)（這里為了敘述方便而略去利率等因素）。假設(shè)女性預(yù)期壽命為75歲，則50歲退休的，其計(jì)發(fā)月數(shù)為（75-50）×12=300，則其每月領(lǐng)取的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金為1/300；55歲退休的，其計(jì)發(fā)月數(shù)為（75-55）×12=240，則其每月領(lǐng)取的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金為1/240；60歲退休的，其計(jì)發(fā)月數(shù)為（75-60）×12=180，則其每月領(lǐng)取的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金為1/180。這樣不同退休年齡人的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)是不同的，早退休的，其退休后余命長(zhǎng)，則計(jì)發(fā)月數(shù)多，每月領(lǐng)取的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金就減少，其個(gè)人賬戶可支付的期限被拉長(zhǎng)，從而抑制了參保者提前退休的欲望，也縮小了養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的制度缺口。

現(xiàn)行個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法存在的問題。38號(hào)文相較26號(hào)文，其個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法有了明顯改進(jìn)，但其預(yù)設(shè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的制度缺口只是有所縮小，仍未根除。

因?yàn)楝F(xiàn)行按退休者平均預(yù)期壽命的計(jì)發(fā)月數(shù)計(jì)發(fā)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，雖然比統(tǒng)一的1/120計(jì)發(fā)延長(zhǎng)了個(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的領(lǐng)取期限，縮小了制度缺口，但從理論上講仍然有一半退休者會(huì)超過平均預(yù)期壽命，其個(gè)人賬戶養(yǎng)老金仍面臨空洞。本來(lái)，依據(jù)平均預(yù)期壽命確定的計(jì)發(fā)月數(shù)計(jì)發(fā)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，因其高于平均預(yù)期壽命的人和低于平均預(yù)期壽命的人數(shù)大抵相等，因此個(gè)人賬戶基金總體上應(yīng)該是精算平衡的。但由于現(xiàn)行制度規(guī)定了參保者死亡、其個(gè)人賬戶基金余額由參保者親屬繼承，這樣一來(lái)，先于平均壽命死亡的，其個(gè)人賬戶基金由其親屬繼承；晚于平均壽命死亡的，就沒有了精算平衡的基金來(lái)彌補(bǔ)，于是應(yīng)有的基金平衡就被打破了，造成養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金精算不平衡。

完善個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的思考。針對(duì)現(xiàn)行計(jì)發(fā)辦法給養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金預(yù)留的制度缺口，有人提出廢除個(gè)人賬戶基金的繼承，以求養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金精算平衡。但筆者認(rèn)為，這樣做不僅失信于民，而且有悖于養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金個(gè)人所有的法理，實(shí)不可取。

筆者建議可以嘗試將現(xiàn)行按平均預(yù)期壽命確定計(jì)發(fā)月數(shù)，改為按目標(biāo)預(yù)期壽命確定計(jì)發(fā)月數(shù)，比如目前可以 80歲為目標(biāo)預(yù)期壽命。目標(biāo)預(yù)期壽命高于平均預(yù)期壽命，可取人口平均壽命與最高壽命的平均數(shù)，當(dāng)然也可隨人口平均壽命變化以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡動(dòng)態(tài)加以調(diào)整。

以目標(biāo)預(yù)期壽命確定計(jì)發(fā)月數(shù)計(jì)發(fā)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，將進(jìn)一步拉長(zhǎng)個(gè)人賬戶基金的養(yǎng)老金支付期限，雖然每月的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金有所降低，但影響微弱，且因個(gè)人賬戶基金余額可繼承，其改革較易被民眾接受。同時(shí)因?yàn)?0歲目標(biāo)預(yù)期壽命以上的退休者人數(shù)比平均預(yù)期壽命以上的退休者人數(shù)大為減少，這將進(jìn)一步縮小統(tǒng)籌基金的缺口。另外80 歲以上老人多有高齡津貼跟進(jìn)，做好其與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的銜接，其老年生活應(yīng)該不會(huì)受到影響。如此，就以較溫和的改革進(jìn)一步縮小了養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的制度缺口，保證了個(gè)人賬戶基金的個(gè)人所有權(quán)及其利益，維護(hù)了政府公信力，也有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)然，養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法的調(diào)整涉及面廣，影響大，是一項(xiàng)極其復(fù)雜的工作，一般不應(yīng)輕易變動(dòng)。但對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，當(dāng)前還在進(jìn)行著制度整合，制度還處于進(jìn)一步完善和定型的階段，加之我國(guó)國(guó)民收入分配調(diào)節(jié)的現(xiàn)實(shí)考量，養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法的完善還是應(yīng)該納入政府相關(guān)決策計(jì)劃之中。（本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目71373118基于財(cái)務(wù)可持續(xù)的社會(huì)保障事責(zé)劃分與財(cái)力匹配研究成果）■

作者單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院