我國農地流轉交易平臺現狀、問題及對策*

周 克,蔡穎萍,閆苗苗

(1.湖州師范學院農村發展研究院,浙江湖州 313000;2.湖州師范學院理學院,浙江湖州 313000)

我國農地流轉交易平臺現狀、問題及對策*

周 克1,蔡穎萍1,閆苗苗2

(1.湖州師范學院農村發展研究院,浙江湖州 313000;2.湖州師范學院理學院,浙江湖州 313000)

隨著農地確權登記頒證工作在全國范圍的推進,農地流轉交易市場快速成長,因此亟需建設高效運轉的農地流轉交易平臺。雖然理論研究表明由政府主導建立的交易平臺更具有優勢,但是改革試點地區地方政府建立的交易平臺在運行中仍存在一些問題。在對以往文獻回顧的基礎上,梳理改革試點地區的縣(市)級、鄉鎮級和村級平臺的特征和現狀,發現主要存在以下問題:農地連片流轉整合過程缺乏監督,缺乏完善的流轉糾紛處理機制,以及農地使用權抵押貸款困難;并提出相應的對策建議:由政府構建全面覆蓋的多級監管體系,建立完善的多層級流轉糾紛協調處理機制,成立專門的農地使用權抵押貸款機構。

農地承包經營權流轉;交易平臺;交易系統

一、引 言

隨著農村勞動力逐漸向城鎮第二三產業轉移,農村土地承包經營權流轉(以下簡稱“農地流轉”)比例不斷提高,然而流轉交易平臺的缺失導致一系列問題的出現。我國的農地流轉比例從2009年的12%[1]迅速增長到2015年的30%[2],農地流轉交易市場快速成長。但是由于缺乏規范的流轉交易平臺,農地流轉中出現了一系列問題:過高的交易成本限制農地主要在較小空間范圍內流轉,因此流轉價格無法充分體現農地使用權的真正價值[3];流轉合同簽訂率低且不規范,影響流轉的穩定性,因此經營主體追加再投入的積極性不高,不利于農業現代化水平的提高[4-5];另外,農地使用權抵押貸款難普遍存在[6]。

雖然大量理論研究認為由政府主導成立的交易平臺可以規范流轉行為,降低交易成本,并消除農地使用權抵押貸款的政策障礙,從而促使農地流轉交易活躍起來[7-8],但是實證調研表明,由地方政府自上而下成立的縣(市)級和鄉鎮級平臺,和地方政府扶持成立的村級平臺構成的多層級交易系統,在實際運行中仍存在一些問題:縣(市)級平臺雖然能夠提供比較全面的服務,但是成交不活躍,同時鄉鎮級平臺功能過于薄弱[9-10],經常出現村級平臺強制農戶非自愿委托流轉現象[11];另外,目前僅有少數金融機構在政策扶持下開展農地使用權抵押貸款業務,并且抵押貸款數額有限,無法滿足市場的需求[12-13]。

2014年《關于引導農村土地經營權有序流轉,發展農業適度規模經營的意見》出臺,以及農地確權工作在全國范圍的推進,為土地流轉市場的良性發展提供了穩定的制度保障,必將促進農地流轉交易市場進一步發展。在這樣的情況下,由地方政府成立功能完善、覆蓋范圍廣的交易平臺,可以進一步降低交易成本,激活農地流轉交易,這也是通過供給側結構性改革推動農業生產要素優化配置的重要實踐。為此,本文首先對文獻進行梳理,然后總結試點地區建立的縣(市)級、鄉鎮級和村級平臺的性質、特征和現狀,并分析存在的問題,最后提出相應的對策建議,作為地方政府成立功能完善、分工協作、高效運轉的交易平臺的有益參考。

二、農地流轉交易平臺現狀

根據交易成本理論,交易成本影響交易雙方參與流轉的方式。交易平臺的缺失限制農地流轉供求信息無法在大范圍內快速傳播,交易雙方都面臨高昂的搜尋信息成本,因此農地主要被限制在較小空間范圍的熟人社會內流轉,因而合同簽訂率低且不規范,不利于農地長期適度規模穩定流轉,同時也降低了經營主體追加再投入的積極性,不利于農業現代化水平的提高[3-5,14]。

因此,學界普遍認為通過構建農地流轉交易平臺,尤其是由政府主導建立的平臺,可以降低交易成本,活躍和規范農地流轉交易。有研究采用委托-代理模型,在合約均衡條件假設下,對農戶、中介組織和農業企業的成本收益進行比較靜態分析,結果表明交易平臺能夠增加轉出農戶的預期固定收益,增加農業企業的預期收益和產量[15]?；陔p邊市場理論分析,以政府為主導的平臺和非政府主導下的平臺有各自的特點,有研究認為由政府主導成立的平臺能夠有效消除平臺間互通的壁壘[16]。還有研究根據政府參與市場方式,將農地流轉概括為M(流轉市場基本完善,政府扶持市場參與主體)、M-(流轉市場初步建立,政府扶持需求主體)、S+(流轉市場未建立,政府扶持流轉中介組織)和S(流轉市場和政府職能缺失,農地自發流轉)四種模式,并比較了四種模式下政府行為與流轉出農地的轉出者、轉入者交易費用的關系,其結論表明,政府行為轉出者、轉入者交易費用有直接影響,并建議由政府建立交易平臺[17]。另外,還有研究在分析流轉交易市場形成機理的基礎上,根據流轉所需的供求信息、法規咨詢、資產評估、合同簽訂和糾紛調解等服務,從理論上構建了農地流轉中介服務組織的組織體系并論述其運行機制,為構建多層級流轉交易平臺提供了很好的理論指導[18]。

目前全國有800多個縣(市)、13000多個鄉鎮成立了農地流轉服務中心,其中成都、重慶、武漢、北京、上海、浙江、江蘇、云南、天津、山東、廣西和山西等地相繼建立了綜合性農村產權流轉交易平臺[19]。地方政府通過構建縣(市)級平臺,提供覆蓋范圍廣、種類齊全的服務,并在其下轄鄉鎮設立分中心,使平臺提供的服務能夠深入到農村社區;另外,在農地確權頒證的基礎上,地方政府還扶持村兩委成立農村土地股份合作社,并將其納入管理范圍,形成縣(市)級、鄉鎮級和村級平臺分工協作的農地流轉交易系統(如圖1所示):

圖 1 多層級平臺構成的農地流轉交易系統結構圖

(一)縣(市)級平臺

縣(市)級平臺是由縣(市)級政府建立,是農地流轉交易系統的核心,一般稱為農村產權交易所或農村產權交易中心?？h(市)級平臺能夠為流轉交易提供場所和設施,發布供求信息,辦理交易手續和抵押貸款,以及信息咨詢、交易策劃、產權經紀、培訓輔導、委托管理、投融資等相關配套服務[19]?？h(市)級平臺不僅能夠提供全面的服務,還可以覆蓋較大的空間范圍,從而有效降低交易雙方搜尋信息的成本,因此是地方政府自上而下構建農地流轉交易市場的工作重點,在交易系統中處于核心地位。目前北京、上海、重慶,以及浙江、江蘇、云南、山東、廣西、山西等省的多個地市建立了市級交易平臺,并在下轄縣區設立分中心[13,19-21],而浙江、江蘇和廣西等省自治區是由縣區級政府建立縣級平臺[19,21]。雖然都由地方政府成立,但是不同地區的縣(市)級平臺法人性質有區別:大多數平臺是企業法人,如成都農村產權交易所、武漢農村綜合產權交易所、北京農村產權交易所等;也有部分是事業單位法人,如重慶農村土地交易所等[19]。

但是目前縣(市)級平臺發揮的作用比較有限:雖然交易費用很低,甚至有些是免費,但是交易雙方通過縣(市)級交易平臺進行交易的積極性不高,平臺的成交量非常低[10,19],例如武漢農村綜合產權交易所(成立于2009年)2013年全年成交14.42萬畝,僅占武漢市2013年上半年流轉面積的8.87%[22-23];另外,農地使用權抵押貸款仍在法律法規、制度機制、具體操作等多方面存在諸多限制[19,24]。

(二)鄉鎮級平臺

根據建立起因不同,鄉鎮級平臺分為兩類:一類稱為農地流轉服務站,是鄉鎮農經服務中心等政府職能的擴展;另一類是縣(市)級平臺在鄉鎮的分支機構,一般稱為農村產權交易分中心,大多屬于事業單位性質[20,25-26]。這兩類平臺沒有本質區別,都是在上級部門的指導下由鄉鎮級政府建立,并且具有相同的職能。目前鄉鎮級平臺主要負責從村級平臺收集流轉供給信息和交易記錄,并向上一級平臺報送這些信息,還包括向下傳達和解讀有關政策。鄉鎮級平臺是縣市級平臺實現廣泛覆蓋的分支機構,但是受制于影響范圍的局限性,其發布供求信息的能力有限,且不提供諸如資產評估、抵押信貸等服務,因此無法作為一個獨立的交易系統存在,而是在多級平臺構成的交易系統中起著上傳下達的作用。

(三)村級平臺

村級平臺主要是土地股份合作社,根據建立起因,分為內生型和外生型兩類:內生型由村干部或村中能人牽頭自發成立;外生型是在地方政府涉農部門要求和指導下,在村兩委的主導下,依托農村社區綜合便民服務站建立。根據自愿的原則,眾多小農戶通過土地承包經營權入股方式加入土地股份合作社,委托合作社流轉,合作社采取自營或外租的方式獲取收入,并以年終分紅的方式按照入股比例進行分配[27-29]。其中內生型土地股份合作社出現較早,但是隨著農村農地確權登記工作的全面推進,地方政府為了規范管理農地流轉,要求并扶持村兩委注冊成立土地股份合作社,有流轉意愿的農戶將農地委托給合作社流轉出去,因此今后會有越來越多的外生型土地股份合作社出現。

村級平臺具有天然的優勢,能夠將眾多小農戶破碎、分散的農地進行連片整合。村級平臺的管理者是村中能人或村干部,基于熟人社會的相互信任,以及對村兩委及村干部權威的認可,容易取得眾多小農戶的信任,因此能夠以極低的成本將農地連片整合。農地連片整合流轉能夠實現農業生產的規模效應,還能夠吸引更多具有較強實力的外來經營主體參與流轉競爭,往往能夠獲得更高的流轉租金[21]。隨著具有適度規模新型農業經營主體的快速發展,市場對具有適度規模的流轉地塊需求越來越大,村級平臺將起到越來越重要的農地連片整合作用。

雖然村級平臺在收集流轉供給信息方面具有天然的優勢,能夠在第一時間獲取村內農地流轉供給信息,但是受制于發布信息范圍太小,無法充分發現農地使用權的真實價值;另外,也無法提供諸如資產評估、抵押貸款等服務。這意味著村級平臺不能作為一個獨立的交易系統與縣市級和鄉鎮級平臺構成一個交易體系,而只能作為縣(市)級平臺為中心的交易系統的一部分存在。

三、存在的問題

隨著農地確權登記頒證工作在全國范圍推進,在得到制度保障之后,農地流轉必將迎來快速發展。對目前改革試點地區成立的交易平臺的現狀進行梳理并總結存在的問題,可以為其他地區提供寶貴的經驗。

(一)農地連片流轉整合過程缺乏監督

由于目前的交易平臺缺乏對農地連片整合流轉過程的監督,經常出現非自愿委托流轉,導致農戶的權益受損。在規模效應的激勵下,市場對具有一定規模地塊的需求量較大。由于直接從眾多小農戶手中流轉農地成本非常高,因此工商資本往往通過村級平臺轉入大量連片農地[11,30]。另外,地方政府在招商引資、調整農業產業結構的驅動下,往往將規模流轉納入工作目標績效考核,并通過向村級平臺施加壓力來實現[9,26]。村級平臺在連片整合過程中,難免會涉及部分以務農為主業的小農戶,這種情況下往往出現非自愿委托流轉,導致部分農民利益受損。這部分非自愿流轉農民,由于其在勞動力市場競爭力較弱,難以轉移到第二、三產業而不得不以農業生產為主業,在非自愿流轉后面臨較大的就業壓力;雖然有的地方將不愿流轉農戶的農地進行空間置換,但是調整后的農地往往位于邊緣位置,不便于耕作,增加了生產成本[31-32]。此外,農地委托流轉中的委托-代理異化問題必然存在:由于缺乏有效監督,往往存在村組干部牟取私利和尋租行為,作為土地股份合作社董事長的村組干部為自己謀利而必然損害其他農戶的權益[27,33-34]。

(二)缺乏完善的流轉糾紛處理機制

目前的交易平臺缺乏完善的農地流轉糾紛解決機制,一旦出現糾紛,必然導致至少其中一方利益受損,不利于社會的穩定和生產的發展。一方面,作為轉出方的小農戶往往處于弱勢的一方,在缺乏流轉糾紛協調解決機制的情況下,一旦發生糾紛,往往是轉出農地的小農戶利益受損[4-5,14];尤其是流轉到工商資本手中的規模連片農地,一旦出現糾紛,將涉及眾多小農戶。由于維權的成本遠大于邊際收益,眾多小農戶普遍存在“搭便車”心理,最終必然出現“公地悲劇”,從而導致社會矛盾積聚,不利于農村社會的穩定。另一方面,外來的轉入方也可能是弱勢的一方:筆者在調研中發現一些外來經營主體轉入農地開展特色經營并獲利之后,轉出地農戶會撕毀協議并強行收回農地,然后自己開展同樣的經營以獲取遠高于地租的收益。由于交易平臺缺乏相應的糾紛處理機制,外來轉入方往往只能被迫中斷經營并退出當地市場,這雖然在客觀上能夠促進新技術和新經營模式的擴散,但是破壞了市場規則,違背了市場精神,從長遠來看不利于農地流轉市場的良性發展。

(三)農地使用權抵押貸款困難

目前的交易平臺大多不能提供農地使用權抵押貸款服務。農地使用權抵押貸款是指借款人在不改變土地所有權、承包權性質,不改變農村土地農業用途的條件下,將農地使用權及地上附著物作為抵押擔保向金融機構申請辦理的借款業務。隨著供給側改革的深入推進,農地使用權抵押貸款必將從法律和政策上得到支持。目前《擔保法》和《物權法》都禁止對農地使用權進行抵押貸款,雖然2014年中央“一號文件”提出“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”,但是根據2015年8月24日發布的“國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見”,目前只是在全國少數地區開展試點。然而,來自試點地區的交易情況表明,即使消除了政策約束,也只有少數幾個金融機構在政策扶持下,開展了農地使用權抵押貸款業務,并且數量很少[35]。農業生產周期長、前期投入大,經營主體普遍面臨資金短缺問題。而農地的土壤質量、水利設施和交通狀況等品質方面存在較大差異,難以進行標準化衡量,因此目前流轉交易平臺只提供諸如空間位置、面積、流轉價格、流轉期限和聯系方式等信息。即使建立了覆蓋范圍較廣的交易平臺,也只能降低交易雙方獲取供求信息的成本,而無法降低外來潛在轉入者獲取農地品質信息的成本。過高的交易成本將空間距離較遠的潛在轉入者排除在競爭之外,導致農地流轉仍局限在較小空間范圍內,在很大程度上降低了農地使用權的流動性,降低了金融機構接受農地使用權作為抵押品的意愿。另外,由于農業生產周期長,農產品市場價格波動劇烈,導致農地及其地上附著物都難以進行資產評估,其作為抵押品在變現中存在很大的不確定性,因此金融機構缺乏開展這類業務的熱情。

四、對策與建議

針對目前試點地區農地流轉交易平臺存在問題,本文提出相應的對策建議,有助于地方政府構建運轉高效的多層級交易平臺,從而構成功能完善的交易系統,有利于提高市場對土地要素的配置效率。從供給側結構性改革推進農地流轉市場健康發展,有助于促進農業適度規模經營穩步推進,加快實現我國的農業現代化進程。

(一)構建全面覆蓋的多級監管體系

地方政府需要完善和增強交易平臺的監管功能,建立廣泛覆蓋的多級監管體系,尤其是加強對農地連片整合過程的監管。為了有效保護眾多處于弱勢地位的小農戶,地方政府需要對農地流轉全過程進行監管,尤其是加強對農地連片整合過程的監督。為了彌補村級平臺自我監管的無效,規范基層政府在農地連片整合過程中的行為,防止基層政府強行將大量農地進行連片整合而導致大量農戶非自愿流轉,需要增強上一級平臺對下一級平臺的監管,構建功能完善、覆蓋范圍廣泛的逐級監管體系,尤其是加強對基層政府在農地連片整合流轉中的監管,使監管常態化,才能打破委托—代理異化問題,提高農地流轉過程的規范程度,保護眾多小農戶的正當權益。

(二)建立完善的多層級流轉糾紛協調處理機制

地方政府需要建立完善的流轉糾紛協調處理機制,側重流轉糾紛下沉處理,才能快速解決糾紛,有效保護流轉雙方的利益。對于農戶間自發流轉產生糾紛,雖然往往在村兩委的介入下能夠很快得到解決,但是仍需地方基層政府督促村兩委公開處理過程,有助于保證處理結果公平、公正。而對于連片規模流轉中出現的糾紛,作為轉出方的村級平臺無法以“裁判員”的身份進行處理,這需要鄉鎮級平臺快速介入,主要通過協調的方式解決流轉糾紛。通過建立糾紛協調處理機制,將流轉糾紛解決職能下沉,盡量在較低層級平臺協調解決農地流轉糾紛問題,有利于流轉糾紛的快速解決,有助于農村社會的穩定。對于鄉鎮級平臺無法處理的復雜糾紛,需要縣(市)級平臺介入,保證流轉糾紛得到公正、妥善解決。另外,地方政府還可以設立流轉糾紛賠付基金,在流轉糾紛無法快速解決的情況下,先行彌補眾多小農戶的損失,防止流轉糾紛升級惡化,保持農村社會的穩定。

(三)成立專門的農地使用權抵押貸款機構

只有政府扶持成立專門的抵押貸款機構,或通過政策支持金融機構開展相關業務,才能解決農地使用權抵押難問題。由于農業生產面臨的市場風險和自然災害風險無法準確衡量和有效規避,因此難以通過市場的手段解決農地使用權抵押貸款難問題,因此需要政府通過政策扶持來彌補市場的缺陷。來自美國、德國、日本等國家的成功經驗表明,政府是農地抵押貸款制度建立和完善的重要參與者,政府的介入可以有效彌補市場對抵押貸款的供給不足[36]。政府還可以通過政策支持,鼓勵多家商業銀行成立聯合的抵押貸款機構,同時重點扶持發展覆蓋全地域的農村合作金融機構,例如農村信用合作社等,為抵押貸款提供穩定的多渠道資金來源。為了進一步降低經營風險,可以由政府出資成立專門的信用擔保機構,用于解決陷入臨時性困難的經營主體面臨的資金周轉困難。

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Rural Land Transfer Platform in China: Status,Problems and Countermeasures

ZHOU Ke1,CAI Ying ping1,YAN Miao-miao2
(1.Institute of Rural Development,Huzhou University,Huzhou 313000,China;
2.Department of Mathematics,Huzhou University,Huzhou 313000,China)

The rural land transfer market develops faster after the certification of rural land.Consequently,it is more and more urgent to establish high efficiency land transfer platforms.Even though the platforms which are built by government have several advantages,some problems have been found in the recent investigations.This paper hackled the character and status of the platforms in different levels including county level,township level and village level.The problems are as below:lacking supervision during the process of integrating small pieces of farmland into larger ones,lacking mechanisms for dealing with dispute and the difficulty to mortgage rural farmland for loan.At last several corresponding policy recommendations are proposed:multi- level supervising system which covers widely spatial area should be established by government;multi -level mechanisms for dealing with dispute should be established;special financial institutions should be built to satisfy the demand of loan.

rural land transfer;transaction platform;transaction system

F321.1

A

1009-1734(2016)09-0001-06

[責任編輯 楊 敏]

2016-03-15

2016年度國家社科基金特別委托項目“全國生態文明先行示范區建設理論與實踐研究:以湖州市為例”(16@ZH005)階段性成果。

周克,講師,博士,從事農村產權制度改革研究。