基于政府職能轉變的體育職業資格認證改革研究

史曙生

基于政府職能轉變的體育職業資格認證改革研究

史曙生

職業資格認證對于規范市場秩序、推動大眾就業、促進經濟發展、保護公共利益等都起著重要作用，但在職業資格認證過程中，出現了證書泛濫、管理混亂、權利尋租等問題，其負面影響非常嚴重，引起了國家層面的高度重視。新一輪深化行政體制改革中，“減少職業資格認定和許可”被列為政府職能轉變的重要改革舉措。基于此背景，對我國體育職業資格認證制度進行梳理。研究認為，目前我國的體育職業資格認證行政色彩明顯，政府對于職業資格認證具體事務介入過多；體育職業認證立法不足，政府對于職業資格認證的自由裁量權過大，準入類資格認證范圍不適當外溢，在一定程度上阻礙了市場發展和就業；體育職業資格認證缺乏嚴格監管，職業資格認證權利過于集中，存在尋租腐敗的隱患。根據當前政府職能轉變的要求，主張要強化體育職業資格認證立法建設，嚴格實施法制化管理，限制行政準入類職業認證的自由裁量權；積極培育社會組織，試點體育行業協會開展認證，減少政府對于體育職業認證具體事務的介入；強化監管職能，創新監管機制，實施體育職業資格認證的多元監管；提升服務意識，優化服務方式，創新服務機制，以多元化的發展模式來滿足市場對于體育職業資格認證的需求。

政府職能轉變；體育職業資格認證；完善立法；強化監管

當前，我國社會經濟發展進入“新常態”期，改革步入深水區，轉變政府職能已成為全面深化改革的關鍵。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府，不斷提高國家治理能力。職業資格認證與許可是我國行政審批制度中的一項重要內容，職業資格認證對于保護公共利益、規范市場秩序、推動大眾就業創業等方面都起著重要作用。在體育領域，體育職業資格認證也成為一項愈來愈重要的行政職能。然而，在職業資格認證中，也出現了諸如證書泛濫、管理混亂和尋租腐敗等問題。新一輪行政體制改革中，“減少職業資格認定與許可”被列為政府職能轉變的重點改革內容，大規模清理不合理的職業資格認證成為當前轉變政府職能，實施行政審批制度改革最有力的舉措之一。在此背景下，體育職業資格認證應積極響應政府職能轉變的改革要求，針對新的社會經濟發展形勢，尋求主動變革。

1　政府職能轉變中的職業資格認證改革

1.1行政審批制度中的職業資格認證

作為政府重要職能的行政審批是指，行政審批機關（包括有行政審批權的其他組織）根據自然人、法人或者其他組織依法提出申請，經依法審查，準予其從事特定活動、認可其資格資質、確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為［1］。行政審批制度即通過一定的規則對審批的設定權限、設定范圍、實施機關、實施程序以及監督管理做出規范和約束。行政審批及其制度是政府對社會公共事務規范、管理與服務的一種重要方式，是國家干預、調控和管理社會經濟事務和維護社會安全的一種有效的權力手段，體現出政府的一種權力配置，是政府履行的一項核心職能。

職業資格認證（也稱為“職業資格認定與許可”）是我國行政審批制度中的一項重要內容。職業資格認證是指，按照國家制定的職業技能標準或任職資格條件，通過政府認定的考核鑒定機構，對勞動者的技能水平或職業資格進行客觀公正、科學規范的評價及鑒定，對合格者授予相應的職業資格證書的行政審批行為。本文所討論的職業資格認證不包括民間機構自行設立的認證和境外機構的認證。1993年，勞動部頒發《職業技能鑒定規定》，標志著我國職業技能鑒定制度正式成立。之后，《勞動法》、《教育法》相繼提出建立職業資格證書制度。2000年，勞動和社會保障部頒發的《招用技術工種從業人員規定》中，規定90個行業（工種）必須實行就業準入制度。《國務院關于大力發展職業教育的決定》等文件則要求，各部門嚴格執行“先培訓、后就業”“先培訓、后上崗”的規定。上述法律法規逐步為將職業資格認證納入行政審批制度奠定了法律基礎。2004年頒布的《行政許可法》明確規定：提供公共服務并直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項，可以設定行政許可……公民特定資格的考試依法由行政機關或者行業組織實施，公開舉行［2］，為職業資格認證納入行政審批制度提供了直接的立法依據。這也標志著，政府力量成為推行職業資格證書制度的中堅力量，對于我國職業資格證書制度的快速發展起到了重要推動作用。

在體育領域，2009年頒布的《全民健身條例》明確規定：對涉及高危險性體育項目的指導人員和救助人員實施行政許可，國家對以健身指導為職業的社會體育指導人員實行職業資格證書制度。《全民健身計劃（2011—2015年）》要求，積極發展職業社會體育指導員，完善社會體育指導員國家職業技能標準，嚴格按照有關規定開展職業技能培訓和鑒定工作。體育總局發布的《高危險性體育項目經營許可管理辦法（征求意見稿）》明確規定要持證上崗。體育職業資格認證也逐漸成為一項重要的行政審批職能。

1.2政府職能轉變中的職業資格認證改革

行政審批是政府履行的一項重要職能。我國現行的行政審批制度脫胎于計劃經濟體制時期，宏觀經濟和微觀經濟等決策權基本都掌握在政府手中，政府幾乎包攬了社會個方面的審批，加之審批程序不透明，自由裁量權過大，缺乏有效的監管機制，容易使得國家權力部門化，部門權力個人化，并導致各種尋租腐敗現象滋長蔓延。目前，我國現行的行政審批制度還不能完全適應新形勢的需求，一些不合理的行政審批已成為社會經濟發展的體制性障礙。為此，政府職能轉變中將深化行政審批制度改革作為重要抓手和突破口。

自實施職業資格認證制度以來，職業資格認證對規范市場秩序、推動大眾就業、促進經濟發展、保護公共利益等方面都起到很重要的作用。然而，在職業資格認證過程中，也出現了證書泛濫、管理混亂等問題，特別是行政許可類認證導致的政府權利尋租問題。不合理的職業資格認證越來越成為市場發展和就業的阻力，其負面影響非常嚴重，引起了國家層面的高度重視。在當前的政府職能轉變中，“減少職業資格認定和許可”被列為行政審批制度改革的重點。2014年起，國務院相繼頒發了《關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》等多個文件，對職業資格證書進行全面清理和整頓，截至2015年10月底，國務院分4批取消了211項中央部門設置的職業資格，并計劃在2015年內取消1/3的職業資格認證。職業資格認證清理工作已經成為當下簡政放權，政府職能轉變中最顯現、力度最大的改革之舉。本輪政府職能轉變中對職業資格認證的清理采取了以下主要措施：（1）取消不必要的職業資格認定，降低市場準入門檻；（2）嚴格控制準入類職業認證，強化資格認證的立法建設；（3）取消國務院部門及全國性行業協會、學會自行設置的水平類職業認證，取消地方自行設置的各類職業資格；（4）逐步推進向行業協會、學會移交水平評價類認證。

2　體育職業資格認證中的主要問題

2.1職業資格認證的行政化色彩明顯

我國的職業資格認證是通過國家法律、法規的形式，以政府的力量來實施的，由政府認定和授權的機構具體操作。按照國家職業資格制度的相關規定，對于有法律法規依據，與國家安全、公共安全、公民安全和財產安全關系密切的職業采取職業資格準入制度，由政府部門對其認證，水平類職業資格認證則由行業協會實施。由于我國行業協會的組織體系尚未完善，政府過多地干預到對水平類職業資格的認證中，這樣造成本應對行業協會認證實行監督管理的政府部門，包攬了認證和監督的2大職能。在體育領域，無論是準入性的職業資格還是水平類的職業資格認證（我國的體育職業資格認證絕大部分屬于水平類認證），都是由政府在各省市建立的職業技能鑒定站實施。體育職業資格認證中的申請、受理、培訓、考試、審查和監督等諸多環節都由行政直接管轄，這種自我認證和自我監督的管理形式，在一定程度上導致諸多權力集中于體育部門手中，使得體育職業資格認證同樣帶有明顯的行政化色彩。

2.2準入性認證范圍被不適當擴大

我國的職業資格認證分為水平類認證和準入性認證2類，我國對于與國家安全、公共安全、公民人身安全關系密切的職業實施準入制度。《勞動法》和《職業教育法》是我國職業資格認證的法律依據，但這2部法律僅從宏觀上對職業資格認證做了規定。雖然，《行政許可法》第12條第3項規定：提供公共服務并直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項，可以設定行政許可。但這一法律條款仍比較模糊，對哪些行業領域需要設立職業資格，哪些不需要，并沒有明確規定，這在一定程度上給準入類職業認證主體的自由裁量權預留了過大空間，導致對法律理解的隨意性增大，執行過程容易走樣。

目前，我國體育領域推行的4類職業資格證書，在國家層面并沒有明確被納入到行政準入類職業資格序列，但體育部門頒發的有關政策法規對這4類職業資格認定和許可的性質界定比較模糊。《全民健身條例》中規定：對涉及高危險性體育項目的指導人員和救助人員實施行政許可。國家體育總局等部委聯合發表的《第一批高危險性體育項目目錄公告》，將游泳、高山滑雪、潛水、攀巖等4類項目列入高危項目，使得“游泳救生員”和“社會體育指導員”與其相對應的工種被“當然地”列入就業準入認證行列。而《全民健身條例》中，“國家對以健身指導為職業的社會體育指導人員實行職業資格證書制度”這一模棱兩可的表述，更強化了“社會體育指導員”職業的準入性質，從而為體育部門對所有從事健身指導職業的從業者開展強制性準入認證提供了“依據”，準入性體育職業資格認證的范圍由此而被擴大。顯然，準入性體育職業資格認證范圍的不合理外溢使得政府掌握的行政權力也隨之增加。行政許可作為一項管制制度而言直接構成個人自由的限制［3］，準入性職業許可范圍擴大意味著公民自由從事體育類職業的權利受到更多限制，從而人為抬高了體育行業的從業門檻，同時也增加了體育行業經營者、從業者的成本，在一定程度上阻礙了體育市場的發展。

2.3職業資格認證監管較為薄弱

體育職業資格認證作為一種社會活動，必然要接受政府的監督管理。就行政監管權而言，體育行政部門的權力應包括審查、批準和監督3項，監督工作應為重點，但在實際中，卻呈現出重審批輕監管的現象。這一方面是由于，目前我國的體育職業資格認證完全由行政部門包攬，從培訓機構的認定、認證報名、考務安排，現場鑒定、閱卷和證書發放等，認證部門將大量的精力放到具體的微觀事務性工作中，對于本該由政府承擔的監管工作投入嚴重不足。另一方面，由于審批代表著權力，可以為部門和個人獲得更多利益，而監管卻屬于日常瑣碎性的事務，利益回報并不明顯。因此，體育職業資格監管的著重點主要放在事前監管上，注重事前的審批，忽視事后的監管。但是，即便在事前監管方面，在對培訓機構及師資的資質、培訓過程、鑒定考核質量等方面也缺乏足夠的監管。事后監管的忽視，則使就業準入制度落實不嚴。雖然，對于準入類體育職業的界定還有待商榷，但對一些關系到公共安全的高危體育行業從業者的職業資格開展嚴格的事后監管仍是非常必要的。此外，基于高度集中的管理模式，體育行政部門主要采取直接監管的方式，行業協會等社會組織參與監督管理的職能較弱，同時也忽略了社會大眾和市場的監管作用。最后，由于在職業資格認證中，體育行政部門同時擔任了“運動員”和“裁判員”的雙重角色，使得自我監管很難到位。

2.4資格認證中存在一定權利尋租隱患

體育行政機構包攬了職業資格論證、標準以及評價規范制定及具體認證、監管等眾多工作，過多地掌握了公共權益，由于法律、法規和規章制度不完善，監督體系的缺失，使其擁有較大程度的自由裁量權，在經濟利益的誘惑下，在實施過程中很容易形成國家權力部門化，部門權力個人化，為權利尋租和滋生腐敗創造了條件。實際上，對于將“社會體育指導員”定位于準入類職業的模糊表述，也在一定程度上體現出體育行政部門不斷擴大部門權益的強烈意愿。而體育職業資格認證過程涉及到培訓、中介、鑒定等多個機構的利益，政府對體育職業資格認證的過分管制，致使各省的職業鑒定站成為壟斷經營者，培訓機構為獲取較好的通過率可能會與鑒定機構達成某種私下契約，使得各方都從中獲利，而犧牲的是認證的質量和公共利益。

3　政府職能轉變中的體育職業資格認證改革策略

3.1強化立法建設，嚴格實施法制化管理

完善的法律法規系統是體育職業資格認證制度運行的基礎，法制化管理是其最重要的特征。然而，一方面，我國目前關于體育職業資格認定和許可的法律法規還不健全，對于許可范圍的法律界定比較模糊，留下的自由裁量權空間過大，導致準入性認證不斷外溢。另一方面，有關違反職業資格行為的法律法規還非常不健全，使得職業資格認證監管的法律支撐不足。轉變政府職能，實施體育職業資格認證改革首先必須從完善立法開始：（1）在國家層面上，作為上位法的《勞動法》、《職業教育法》和《行政許可法》應根據社會發展情況不斷完善，特別是《行政許可法》中有關職業資格許可的規定需要進一步明確，以對下位法規的制定予以約束，限制行政準入類職業資格主體的自由裁量權；（2）應盡快研究擬訂出臺《職業資格設置管理條例》和《職業技能開發條例》，設置職業資格目錄清單，對職業資格的許可和認定范圍進行進一步明確限定，確保職業資格認證每個環節的實施都建立在法律基礎之上；（3）在上述立法建設的基礎上，完善包括《全民健身條例》等在內的體育行業職業資格相關立法，對需要行政準入的體育職業要依據上位法的規定，根據體育行業和社會的需求，科學論證，嚴格控制，謹慎設置；（4）完善違反職業資格行為的法律法規，為強化監管提供法律保障。許多西方發達國家對違反職業資格的行為，都設有剝奪從事某種職業資格行為的法律規定。如《拉丁美洲刑法典》第54條規定：如果通過濫用合法職業或活動而實施犯罪的，法院應在前條所確定的期限內處以喪失或停止從事該種職業或活動的權利［4］。我國有關法規雖然對違反職業資格的行為有相應的處罰，但這些大都屬于原則性的規定，操作性較差。為此，可在有關法律中增設剝奪從事體育職業資格的具體規定。

3.2培育社會組織，試點行業協會認證

政府職能轉變要求逐漸減少政府對微觀經濟事務的干預，減少不必要的審批，把以往政府包攬的大量社會事務下放給社會，調動社會組織參與的積極性，還權于民。從現代社會治理結構體系來看，行業協會具有承擔政府職能轉變的優勢。一方面，行業協會與市場、企業聯系較密切，可以迅速掌握市場最新發展動態；另一方面，行業協會作為中介組織，是政府與企業互動的橋梁。“行業協會既可以反映企業的要求，又可以傳導政府政策，能夠及時暢通準確地做到下情上達，上情下達”［5］。此外，在防止政府權力尋租方面也可起到獨特作用，減少政府與市場利益機構的接觸，保證了政府的公平公正。當前的政府職能轉變強調體育職業資格許可和認定的宏觀調控，要求“水平評價類職業資格由國務院部門依法制訂職業標準或評價規范，按照有序承接、規范管理、平穩過渡的原則，具體認定工作逐步由有關行業協會、學會承擔”［6］。由行業協會開展水平類職業認證是符合國際慣例的一種通用做法，目前我國所開展的體育職業資格認證大多屬于水平類認證，因此，由行業協會等社會組織來開展體育職業資格認證也將是今后必然的改革方向。（1）鑒于目前我國的體育行業協會參與職業資格認證的極少，缺乏開展職業認證的經驗，同時體育行業協會發展還不太規范，有的自律性不強，有的社會聲譽差，有的不具備承擔認定的能力。因此，可以在部分基礎比較好的體育協會（如中國游泳協會、中國健美協會）先行試點，對其開展培育，積累經驗，逐步推廣，最終將水平類認證全部移交體育行業協會。（2）基于大多數體育行業協會都具有一定的官方背景，“二政府”色彩極其明顯，對于要開展試點的體育行業協會首先必須自身先行去行政化改革，與政府脫鉤，真正自治。（3）為保證體育行業協會依法承接職業資格認證，體育部門應在國家即將出臺的《職業技能鑒定規定》等法規，有關行業協會承接水平評價類職業資格具體管理辦法的基礎上，制定配套的管理法規。

3.3強化監管職能，創新監管機制

體育職業資格認證改革在簡政放權的同時，還要強化行政監管職能，只有監督管理職能得到強化的基礎上，才能避免體育職業資格許可和認定這一公權力的部門化和私有化，保障體育職業資格認證制度的可持續發展。（1）強化監管意識，改變重審批輕監管的執政方式。體育行政部門要制定科學完善的職業認證監管流程，明確監管主體的監管權限和職責，并告示社會，接受公眾監督。（2）創新監管機制。首先，應將重心放在事中和事后的監管上，特別要強化對關系到公眾健康和安全的體育職業的監督管理。其次，要借助市場、社會團體等社會力量，依靠人民群眾，通過暢通投訴舉報渠道，實施體育職業資格認證的多元監管。最后，還要由直接管理方式向間接管理轉變，特別在體育行業協會承擔職業資格認證工作后，體育行政部門主要是依法對行業協會開展監管，“應把社會組織的培育發展和監督管理結合起來，基本形成統一登記、各司其職、分級管理和依法監管的管理體制”［7］。（3）要強化法制觀念，依法監管。強化職權法定的原則，以《行政許可法》和相關法規為依據，嚴格按照法律法規程序實行體育職業資格認證管理。

3.4提升服務意識，創新服務機制

作為行政審批制度的一項重要內容，職業資格認證也承擔著提供公共服務的重要職能。在當前的政府職能轉變中，優化服務被作為一項重要的改革舉措，體育職業資格認證也應積極改善其公共服務職能。（1）提升服務意識，要明確體育職業資格認證不僅是行使政府的審批和監管權利，同時也承擔著向社會、市場和民眾服務的義務。不僅行政部門要有強烈的服務意識，即便今后由社會組織承擔職業資格認證工作，政府機構同樣要制定相應的政策法規對其服務職能進行監管。（2）優化服務方式。盡管目前我國已經建立了覆蓋面較為廣泛的體育職業資格鑒定網絡，但就其服務而言，在簡化辦事環節和手續，優化服務流程，明確標準和時限，拓展服務渠道等方面還有很大的提升空間。（3）創新服務機制。體育職業資格認證應吸引更多的社會力量，增加優質公共服務和公共產品的供給，以多元化的發展格局來滿足人民群眾的需求，如可以通過引進（購買）國外有信譽的體育職業資格認證及國內高質量的社會性（民間）體育職業認證來豐富體育職業資格認證服務。

4　結語

經濟新常態下，政府職能轉變的核心是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，并更好地發揮政府作用［8-9］。職業資格認證作為政府職能的一個重要組成部分，是行使國家行政管理權的一種表現形式，其職能被定位在提供公共服務、維護公共利益、履行行政監管、規范市場秩序上。但在實施過程中，一些行政部門的行為偏離了職業認證的初衷，將職業資格的許可和認定作為增大行政權力、提高政績、獲取部門利益的一種手段，并不斷擴大化，阻礙市場的秩序，提高就業創業的門檻，成為市場快速發展的嚴重障礙，在新一輪政府職能轉變中自然也就成為重點清理整頓的對象。盡管，目前國務院職業資格認證清理還沒有涉及體育領域，但體育職業資格認證中存在的問題仍需要引起高度關注。體育職業資格認證需要遵照政府職能轉變的改革要求，結合自身特點，基于體育產業的未來發展需要，與時俱進實施改革。

［1］傅思明.行政審批制度與法制化［M］.北京：中共中央黨校出版社，2003.

［2］國務院法制辦公室（編者）.中華人民共和國行政許可法（實用版）［M］.北京：中國法制出版社，2011.

［3］陳端洪.行政許可與個人自由［J］.法學研究，2004（5）：25-35.

［4］周光明.職業資格許可制度研究［J］.湖南社會科學，2006（2）：62-65.

［5］李紅艷.行業協會發展在政府職能轉變中的作用［J］.商場現代化2007（10）：53-54.

［6］人力資源社會保障部關于減少職業資格許可和認定有關問題的通知 ［EB/OL］.http：//www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk/201408/t20140814_ 138388.htm.

［7］楊雄，程福財.當前我國社會組織培育和監管的問題與對策［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2014（4）：20-26.

［8］劉慶山.重構與嵌入：政府職能轉變背景下我國體育非營利組織健康發展研究［J］.西安體育學院學報，2011（3）：283-287.

［9］熊振強，賴齊花.政府職能轉變下我國法定民間體育組織發展研究［J］.西安體育學院學報，2011（4）：437-440.

ReformoftheSportsVocationalQualificationCertificationBasedontheFunctionTransformofGovernment

SHI Shusheng
（School of Sport Science，Nanjing Normal University，Nanjing 210023，China）

Occupational qualification authentication plays an important role in standardizing the market order，promoting public employment，fostering economy and protecting public interests etc.But in the process of occupational qualification authentication，some problems，which consist of certificate flooding，chaotic management，power rent-seeking etc，have a serious negative influence.It is attached great importance by Chinese government.With the new round of deepening the reform in the administrative system，it is a main measure that“reducing the occupational qualification permission and recognition”in the government to transform functions.Based on this background，the paper generalizes the sports occupational qualification authentication system.Sports occupational qualification authentication is too administration-oriented and the government is too much to involve in the specific affairs of sports occupation qualification authentication.A lack of related legislation on sports occupational qualification authentication，excessive governmental discretionary power of occupation qualification authentication and inappropriate expansion of access to sports certification，hindered the development of the market and employment to some extent.The sports occupation qualification authentication lacks of strict supervision.Power for occupation qualification authentication is too concentrative.There is hidden power in rent-seeking corruption.On this basis，according to the requirement of the government to transform functions，put forward the strategies：Strengthen the legislation construction，strictly implement the legal management and restrict the discretionary power in administrative permission；Cultivate the social organization，pilot in sports associations carrying out authentication and reduce the government's involvement in the specific affairs of sports occupation qualification authentication；Strengthen the supervision function，innovate the supervision mechanism and implement multiple supervision of sports occupation qualification authentication；Enhance the service awareness，optimize the service modes，innovate the service mechanism and meet the needs of the market for sports occupation qualification authentication with a diversified development pattern.

the function transform of government；sports occupational qualification authentication；improve legislation；strengthen the supervision

G 80-05

A

1005-0000（2016）02-162-04

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.02.013

2015-10-23；

2015-01-31；錄用日期：2016-02-1

國家體育總局體育社會科學研究項目（項目編號：2169SS15056）

史曙生（1970-），男，安徽安慶人，教授，博士，博士生導師，研究方向為全民健身與健康促進。

南京師范大學體育科學學院，江蘇南京210023。