信托機制在農民土地隱性權益保障中的應用研究

王 凱，王筱明

(山東師范大學 地理與環境學院，山東 濟南 250014)

?

信托機制在農民土地隱性權益保障中的應用研究

王 凱，王筱明

(山東師范大學 地理與環境學院，山東 濟南 250014)

摘要：指出了將農民土地權益劃分為顯性權益束和隱性權益束，分別體現在土地流轉和土地征收中的農村集體用地所有權權益上。借助土地流轉信托經驗，將信托機制引入土地征收中，可解決征地矛盾，協調征地各方利益，發揮了征地補償款可持續效益，作為農民集體的受托人最大程度保障農民權益。研究結果表明：土地征收中的信托機制可視為土地流轉信托的最終環節，當農民因征地補償不合理而產生土地權益訴求時，信托機構可作為農民的代表者，形成有力的法律主體，保障農民的土地權益；在農民得到巨額補償款后，引入信托機制，發揮信托財產管理能力，使補償款發揮持續性的增值作用，將農民依附于土地的權益轉化為信托的收益，保障農民未來的生活。

關鍵詞：土地征收； 隱性權益； 土地權益保障； 信托機制

1引言

近幾年黨和政府對農民土地權益關注度越來越高，2013年中央1號文件的征地改革，黨的十八屆三中全會明確了農村土地制度改革任務和方向，2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》等一系列政策無一不體現國家對農民權益保障的高度重視。同時在中央農業利好政策的鼓勵下，各地推動土地流轉的積極性很高，此時與利益訴求有高契合度的信托機制發揮了顯著作用，極大地提高了農業生產效率，盤活了農民的土地資源，保障了農民的權益。隨著我國城鎮化的快速推進，對土地征收的探討研究不斷深入，有關征地拆遷的新聞報道持續升溫，學術界也給予了極大的關注，但是關注點都在于補償不足帶來的征地矛盾沖突，對征地補償帶來的一夜暴富進而產生負面影響的關注度很小。然而無論是被征地農民利益受損問題還是農民因征地暴富過度貨幣化安置的困境[1]，都給社會帶來了不穩定因素，不利于和諧社會建設。因此，設計出保護農民權益機制的重要性不言而喻。目前少有學者將2者統一研究，忽視了它們之間存在的共同關鍵點，即沒有真正農民權益的代表者，無法形成有力的法律主體。將信托機制引入到征地補償中是解決征地問題的創新，既能保證社會公平，促進構建和諧社會，又可以使失地農民生活有可持續的保障。

2農民土地隱形權益研究

農民土地權益的界定與很多因素有關，包括我國土地所有制、征地制度、城鄉二元結構、社會保障體系等[2]。雖然目前學術界對農民土地權益的內涵沒有明確的界定，但是進行了深入的探索，甚至涉及農民土地環境權和文化權，但就目前形勢，研究此類權益為之過早，因此根據已有的關于農民土地權益的研究成果，將農民土地權益劃分為土地顯性權益束和隱性權益束，顯性權益束包含法律規定的集體建設用地使用權、土地承包經營權、宅基地使用權帶來的收益；隱性權益束包含程序權、社會保障權、土地發展權。

顯性權益束主要體現在土地流轉中農地的承包經營權和宅基地使用權帶來的權益。隱性權益束往往被人們忽視，程序權包含知情權、參與權、監督權。雖然《土地管理法》第48條和第49條明確規定政府補償安置方案應聽取農村集體經濟組織和農民的意見，對征地補償費用的收支情況向該集體經濟組織成員公布，接受監督。但在實際操作過程中，知情權往往是事后通知，更不要提及參與權和監督權。調查顯示，只有38.1 %的農戶征地前看到過征地公告，93.1 %的農戶不知道村集體掌握的補償款具體數額，87.1 %的農戶不知道村集體對于補償款的用途[3]。由于農村集體是經濟組織不是法律組織，因此即便農民知道享有這些權利，在沒有法律主體的情況下，當對其產生訴求時也很難實現。二元城鄉結構背景下，農村的社會保障功能差，部分地區處于缺位狀態，因此，土地對于農民的重要性不言而喻，土地承擔著農民的生活保障、就業保障、養老保障等功能。土地征收一次性的貨幣安置無法體現土地的保障價值，即便目前討論的熱點“土地換社?！保m然在某種程度上體現了失地農民的社會保障權利，但仍與城鎮社保體系存在較大差別，保障水平低，由于保險精算基本要素及參數確定缺乏統一的標準和依據[4]，致使“土地換社?！比孕柽M一步完善。另外，“土地換社?！笔钦鲗偷谋Ｕ洗胧?，沒有尊重農民土地財產的相應權利，強行將土地補償款劃入到社保中。并且此種社保是以養老保險為基礎，沒有針對其他年齡段的設計，這都是不得不考慮的問題。土地發展權的歸屬，國際上并不統一，英國的農地發展權歸國家所有，美國的農地發展權歸土地所有者所有，我國農地發展權歸屬問題，學術界有不同的主張。張安錄主張將農地發展權歸農地所有者，發展權可像其他普通商品一樣在市場上自由交易，強調市場在資源配置中的作用[5]；萬磊主張城鎮土地的發展權歸屬政府，農村土地的發展權歸屬農民集體，政府再用稅收杠桿來均衡各方利益[6]。胡蘭玲認為我國農地發展權應該歸屬國家，如果農地發展權私有，則對于私人來說這筆收益是不勞而獲的暴利，這對社會公共是不公平的[7]；就胡蘭玲的觀點筆者認為是不妥的，與城中村的巨額拆遷款相類似，對于私人來說只要是合情合理合法獲得的財產都應該給予。農村土地所有權屬于農民集體，然而在政府壟斷土地一級市場背景下，農村土地被征收時，農民沒有任何話語權，失去了土地所享有的發展機會，如同具備升值潛力的資產無論是否征得所有人同意都會被低價買走，這顯然是不合理的。目前征地范圍遠遠超過了法定的公共利益范圍，因此產生的巨額級差收益不能全歸政府，當然土地發展權帶來的收益也不能全歸個人，國家對征收的土地進行開發，完善周邊的公共配套設施，產生的增值開發利益屬于公共利益，應當歸還社會，如果沒有政府的投資開發，土地的潛力價值也不會被挖掘出來。因此，土地發展權帶來的收益不能籠統的劃歸于國家或土地所有者，而應以按相應的比例在各利益主體間進行合理分配。

3土地信托應用現狀

信托制度起源于英國中世紀的土地用益關系，其產生和推廣是基于轉讓人和接受人之間的相互信任。通過各項具體業務的開辦，管理社會各階層主體財產，實現保值增值，發揮其財產管理者的作用。土地信托是土地所有權人為有效利用土地，提高不動產的開發與經營效率，將土地信托于受托人，由受托人對土地進行專業規劃與管理，將開發經營的利潤作為信托受益分配于受益人，實現農民土地權益的市場化、資本化和憑證化。

目前我國農村土地主要以家庭為經營單位，缺乏規模效應，多數農村年輕勞動力向城市轉移，大量農用地閑置撂荒，長期處于效率低下狀態，農業規模化、集約化、農村要素市場化問題突出，這為土地流轉提供了機遇[8]；土地流轉作為近幾年出現的新生事物，隨著相關金融政策和農村土地政策的推出，農業發展領域與金融領域不斷融合，將碎片式的農村土地與資本元素聯接，托付于有資質的信托公司進行管理運作，形成巨大的集中采購優勢、市場規模優勢和金融服務優勢，籌集土地流轉完成規模化運營所需的資金，解決資金與土地資源的匹配問題，推進農業規?；洜I，提高農業生產效率，實現農民土地權益的長期收益。土地流轉信托是適應農村集體土地，尤其是農用地改革趨勢下農村生產力發展而產生的一種創新型生產關系?！蛾P于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》中提及的改革完善農村宅基地，完善宅基地權益保障和取得方式，探索實行有償使用；探索進城落戶農民在集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地等一系列方向，在確權的背景下，均可借助信托將土地使用權轉變為收益憑證在內部實現土地使用權轉讓、贈與、繼承；信托通過實現土地市場化定價，對《意見》中賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能的改革發揮巨大作用，有助于經營性建設用地的增值。土地流轉信托自2013 年10 月首次推出后，各信托公司均積極跟進，但由于法律層面的局限性，土地所有權與使用權分離等問題，土地流轉信托項目進展緩慢，模式沒有被大規模的復制和推廣，土地流轉信托仍處于初期探索階段。但土地流轉信托帶來了積極效益，激發了農村土地資源潛在價值，更全面的體現農民附著于土地的權益等優勢已經顯現。借助土地信托流轉經驗，將信托引入至土地征收中，解決征地矛盾，協調征地各方利益，作為農民的受托人可以最大程度的保障農民的權益。

4土地征收中信托機制的必要性

引入信托機制，維護土地征收中農民的土地權益。首先，根據《土地管理法實施條例》，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，村集體經濟組織收到土地補償費后，應當按照《村民委員會組織法》規定召開村民會議，在本集體經濟組織成員內部平均分配此款。然而由于村干部權力過分集中，缺乏監管，法律意識、專業知識及黨性修養一定程度上的缺乏以及“村賬鎮管”的財務管理機制漏洞，用之于集體的土地補償費和分配于農民的安置補助費很容易被截取挪用，損害農民的土地利益，因此村一級的違法貪污現象往往是引發征地矛盾的直接因素。農民法律意識淡薄，自身土地權益被侵犯也很難察覺，即使有訴求，但作為弱勢群體，發言權未受到重視，無法形成監督力量，致使集體資產損失，農民利益受到侵害。引入信托機制，由專業人員對用之與集體的土地補償款進行科學規劃，提出合理的使用方案，同時也能彌補對補償款缺乏監管的漏洞；其次，農村集體土地產權虛位導致的征地權被濫用，按照《憲法》規定，土地屬于國家和集體所有，農村土地歸農村集體所有，但對“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則規定不明確，對集體概念和范圍缺乏明確的界定。農民集體本身是一個政治經濟學概念，不屬于立法上的法律主體，由于集體土地所有權主體不明確，地方政府在土地征收中占據絕對強勢，在政績考核和土地財政利益的驅使下，征地權過度使用，征地范圍過大，遠遠超過法律規定的國家公共利益范圍，自然會損害農民的土地發展權。針對征地糾紛的訴訟機制不健全，司法救濟權沒有足夠的保障。農民沒有能力了解征地補償相關知識標準，維護自己權益，而且很多地區的補償款主觀隨意性較大，各地征地區片價或年產值補償標準不一致，同一地區標準甚至不一。對于農民而言，不僅個人力量弱小、法律意識薄弱，最重要的是維權成本太高。即便出現個人利益訴求，最后往往不了了之。信托公司具有明確的法律主體，有權利、義務、能力維護委托人資產，能夠提高農民和集體在征地中的地位，加強其與用地單位的談判能力，集中解決補償中出現不合理的問題，有助于農民取得土地發展權的權利[9]。

引入信托機制，科學管理農民財產，保障失地農民未來的生活。農民因征地暴富是農民隱性權益束中社會保障權的特別體現。土地征收可視為土地權利全部轉換為最終收益。目前社會中不僅出現補償不足帶來社會的負面影響，也有過度貨幣化安置農民對巨額征地補償款非理性使用帶來的社會負面影響。隨著城市擴建，產業園區的發展壯大，對城市郊區或城鄉結合部的土地征收時，農民會一次性獲得巨額的征地補償款，由于此種補償方式沒有在時間維度上針對發展問題作出考量，帶來很多負面社會問題。面對巨大的人生轉折，在缺少正確消費引導的情況下，部分農民非理性地、鋪張地、攀比地使用拆遷補償款，引發種種亂象，更加值得關注的是“拆二代”，這些未成年的孩子們在暴富之后，心態發生巨大變化，比富、奢侈、厭學的現象比比皆是[10]。固然有當下社會大背景的影響，但更重要的是，農民理財意識的缺乏和有關方面引導的滯后。如何理財、實現補償款可持續發展，使財富能得以延續，成為很多農村存在的實際問題。為了保障失地農民的長遠生計，有必要引入信托機制，將補償款分為一次性補償和持續性補償，一次性補償撥付于農民，持續性補償交于信托，由其管理運營使農民的補償款保值增值，避免農民一次性獲得巨額補償造成的揮霍浪費，從而保障失地農民未來的生活。

5土地征收中信托機制的應用

土地征收中信托機制的引入可視為土地流轉中的最終環節，即處于流轉的土地面臨被征收的情形下，信托機構接受集體委托，形成有力的法律主體，對補償程序、方式、標準比例有更專業的知識，能夠更全面有效地維護保障農民土地隱性權益。

隱性權益束之程序權：①政府發布征地意向公告后，信托公司短時間內得知被征地塊面積、坐落、補償標準、安置方式等，并將專業文字信息譯化成農民可以理解的信息，傳遞于農民，保障農民的征地知情權。②信托公司做好農民工作，及時普及法律知識，如搶栽搶種者不予補償；并將農民的意見集中處理反饋回政府，確保農民的參與權。③在征地過程中，對政府按照征地區片價或者年產值等標準對被征土地及其附著物進行補償時實時監督權，將其結果反饋回農民，直至后期補償款的落實并監督其分配使用，對整個過程實時公布，確保農民的監督權。而且作為農民與政府的溝通橋梁，在矛盾沖突發生前及時遏止。土地補償款落實之后，信托機構接受農民集體委托，管理村一級土地補償款，通過賬戶管理系統化，對補償款進行分配、使用、監督，既能明確農民得到應有的利益，又能防止少數村干部從中截留違規挪用資金。通過專業人員科學規劃設計，將補償款用與集體發展。

隱性權益束之社會保障權：將集體剩余資金托付于信托，進行管理運營，產生可持續收益，使農民土地保障權轉化為信托的持續性收益，同時支付于信托機構的管理運營費用。由于城郊或城中村拆遷，農民會獲得巨額的拆遷款，為使其發揮可持續的保障作用，集中部分拆遷款由信托接管，進行資本運作，通過多元化的資產配置，統一管理經營，集中量化，使不可分割集體所有權向可分割的按份共有集體所有權轉變[11]，集體資產的產權地權轉化成股權，實現資本升值，把農民手中的錢變成可再生的資本，抗擊通脹保值增值。同時可嘗試部分農民與信托第3方企業對接，讓農民獲得股東和職工的雙重身份，實現農民就業和企業活力結合，使得農民更快的在城市化中實現身份的轉換，完成人與土地同步的城鎮化。信托資金風險僅次于國債和定期存款，但起步門檻較高，這與目前的農民手中握有巨額補償款卻難覓升值渠道的現狀吻合。固定收益信托產品擁有一套嚴密有效的風險防范機制，通過資產抵押、股權質押、擔保公司、個人連帶責任保證等，使投資風險降為最低。針對農民補償款的管理使用，可借鑒互聯網金融模式，對資金的使用方向、投入項目、收益情況要公開透明，由此破解資金、理財需求、投資渠道、知識理念4者之間的循環難題。由于信托以信任為基礎，需要做好農村致富帶頭人或有公信力長者的工作，改變農民的理財觀念，提高農民投資理財能力，同時引導合理消費，避免出現農民因征地暴富后引發新的社會問題。

隱性權益束之土地發展權：信托公司中具有專業知識的團隊對被征收地塊進行資產評估，協商安置方式，并作為“拆遷中介”的角色，進行整體拆遷談判[12]，維護農民利益。同時在了解民意與政府導向前提下，為農村土地改革提供新方向，為確定土地發展權收益分配的合理比例提供依據。

6結語

土地征收中的信托機制是創新土地收益分配的新思路，是安置多元化的體現，能夠促使風險與收益結構更加合理，調整機制框架以實現和諧發展。信托機制在農用地流轉、農用地征收補償款分配、宅基地征收資產評估、拆遷補償款的可持續發展等方面能夠起到重要作用。引入信托機制，需要政府的引導介入，警惕偽信托公司混入，對信托公司進行評估，落實高標準的進入準則、嚴格的退出機制，以確保行業的規范性、專業性。同時對人才的專業能力要求較高，即需要土地方面的知識，如土地征收資產評估、程序流程，又需要對征地補償款的管理監督等金融方面的知識。因此在未來農村土地市場規模日漸增長的驅動下，應著重培養兼具土地與金融的綜合性人才以滿足市場的發展需求。隨著農民權益重視度不斷提高，土地確權，城鄉建設用地市場等進程地推進以及相應法律法規的完善，土地信托將會蓬勃發展。

參考文獻：

[1]韓德軍，朱道林.中國農村土地制度歷史變遷的進化博弈論解釋[J].中國土地科學,2013(7).

[2]范輝,劉衛東,吳澤斌.農民土地權益問題研究進展[J].國土資源科技管理,2015(32).

[3]韓俊.中國農村土地問題調查[M].上海：上海遠東出版社，2009.

[4]于冰.被征地農民社會保障與征地標準的平衡研究[D].大連：大連理工大學，2006.

[5]張安錄.可轉移發展權與農地城市流轉控制[J].中國農村觀察，2000(2).

[6]萬磊.土地發展權的法經濟學分析[J].重慶社會科學，2005(9).

[7]胡蘭玲.土地發展權論[J].河北法學，2002(3).

[8]邱江.土地流轉信托運作模式之謎待解[N].上海證券報，2013-09-12.

[9]金宇.農村土地增值分配實踐對策[J].改革與戰略，2014(6).

[10]黃中廷，陳濤.從共同共有到按份共有的變革[M].北京：中國農業出版社，2004.

Application of Trust Mechanism in Ffarmers’ Land IimplicitRights Protection

Wang Kai,Wang Xiaoming

(CollegeofGeographyandEnvironment,ShandongNormalUniversity,Ji’nan250014,China)

Abstract:Farmers’ land rights can be divided into explicit rights bundle and implicit rights bundle, which reflected in the rural collective land ownership rights of land transfer and land acquisition. With the experience of land transfer, trust mechanism is introduced into land acquisition to resolve land conflicts, coordinate land rights of all parties and produce land compensation sustainable benefits. As collective farmers’ trustee, trust institution can give maximum protection to farmers’ land rights. Conclusion: trust mechanism in land acquisition can be regarded as the final link of land transfer trust. When farmers have land rights demands because of the unreasonable land acquisition compensation, as a representative of farmers, trust institution can be a powerful legal subject to protect the land rights of farmers. After farmers get a huge compensation payments, trust mechanism can give playto trust property management capabilities to enable compensation to play the role of sustainability value-added. It can convert farmers’ land rights into trust benefits to protect farmers’ life in the future.

Key words:land acquisition; implicit rights; land rightsprotection; trust mechanism

收稿日期：2016-04-02

作者簡介：王凱(1989—)，男，山東師范大學地理與環境學院碩士研究生。 通訊作者：王筱明(1970—)，女，副教授，博士，主要從事為土地評價與規劃相關專業的教學與研究工作。

中圖分類號：

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944(2016)10-0241-04