經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國家審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)路徑研究

陳昱沖

(河南大學(xué)，河南 開封 475001)

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經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國家審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)路徑研究

陳昱沖

(河南大學(xué)，河南 開封 475001)

摘要：指出了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，經(jīng)濟(jì)增長驅(qū)動(dòng)方式從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。隨著社會(huì)民主政治的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，分析了作為政府公共受托責(zé)任的監(jiān)督者，國家審計(jì)在國家穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)的重大戰(zhàn)略布局中的作用。提出了新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)全覆蓋應(yīng)把握重點(diǎn)方向，從明確審計(jì)工作目標(biāo)、健全審計(jì)監(jiān)督機(jī)制、深化審計(jì)法治理念、樹立科學(xué)審計(jì)觀念4個(gè)方面實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下國家審計(jì)的全覆蓋。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；國家審計(jì)；審計(jì)全覆蓋；實(shí)現(xiàn)路徑

1經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國家審計(jì)全覆蓋的必要性

隨著社會(huì)民主政治的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，作為政府公共受托責(zé)任的監(jiān)督者，國家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)生活中的作用越來越重要。審計(jì)全覆蓋是國家審計(jì)工作的生命線，對(duì)國家審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行研究不僅有利于從理論上正確認(rèn)識(shí)其重要性，而且有利于指導(dǎo)政府審計(jì)部門在審計(jì)實(shí)踐中持續(xù)改進(jìn)審計(jì)質(zhì)量和提高審計(jì)效能。

1.1全面履行政府審計(jì)職能的現(xiàn)實(shí)需要

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大趨勢(shì)下，國家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督以及維護(hù)財(cái)政資金、資產(chǎn)安全等方面的作用日益凸顯。國家審計(jì)的職責(zé)也隨著公共受托責(zé)任內(nèi)涵的不斷延伸而不斷拓展。國家審計(jì)全覆蓋在促進(jìn)國家政令暢通、實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)安全與推動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展等方面都發(fā)揮著重要作用。

按照委托代理理論，由于代理人是理性的，在信息不對(duì)稱的情況下，代理人可能會(huì)因?yàn)樽非笞约旱睦麧欁畲蠡鴵p害公眾利益。為了防止政府和政府單位人員濫用公眾賦予的公共權(quán)力和公共資源為自身謀求利益，避免公共資源浪費(fèi)和政府的低效行為，國家審計(jì)作為一種應(yīng)對(duì)代理人避免上述行為的監(jiān)督機(jī)制，是全面履行政府審計(jì)職能的現(xiàn)實(shí)需要。

1.2審計(jì)監(jiān)督服務(wù)于政府決策的必然要求

國家審計(jì)可以調(diào)節(jié)和引導(dǎo)宏觀經(jīng)濟(jì)管理和微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為，對(duì)政策措施的實(shí)施情況進(jìn)行糾偏，同時(shí)完善經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。因此，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國家審計(jì)全覆蓋有利于政府進(jìn)行決策，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，使審計(jì)監(jiān)督更好地為政府決策服務(wù)。審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的順利實(shí)施有利于客觀、全面、真實(shí)地反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和存在的問題，從而為政府決策和改善管理提供有力依據(jù)。

1.3充分發(fā)揮政府審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能

實(shí)行國家審計(jì)全覆蓋是為了更充分地發(fā)揮國家審計(jì)在完善國家治理體系中“免疫系統(tǒng)”的功能。作為國家治理監(jiān)督體系中最基礎(chǔ)、最重要的組成部分，國家審計(jì)具有揭示問題、抵御風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)防腐敗3大功能。這3大功能相互聯(lián)系、相互影響，在審計(jì)工作的實(shí)踐中融合成為了一個(gè)有機(jī)的整體：揭示功能主要是分析深化改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，抵御功能是要做到查處問題與人員問責(zé)相統(tǒng)一，而預(yù)防功能是要做到分析問題與完善制度相協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國家審計(jì)全覆蓋更有助于發(fā)揮政府審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的功能，為我國審計(jì)工作的科學(xué)與規(guī)范化發(fā)展指明方向，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

2經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國家審計(jì)全覆蓋的重點(diǎn)方向

(1)要切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政收支和金融審計(jì)，以有效防范財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政收支審計(jì)用以確保稅收等公共財(cái)政資金來源和使用的合法性，是國家審計(jì)發(fā)揮好國家治理功能的重要保障。政府承擔(dān)公共受托責(zé)任主要是通過公共財(cái)政，管好、用好財(cái)政資金滿足委托人的最基本要求。政府治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及各項(xiàng)工作在資金流動(dòng)上的綜合體現(xiàn)便是財(cái)政資金。因此，財(cái)政收支審計(jì)無論在何種國家治理模式下都是審計(jì)最重要與最根本的工作。從金融體制改革層面看，要繼續(xù)推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革，逐步拓寬金融機(jī)構(gòu)負(fù)債產(chǎn)品場(chǎng)化定價(jià)范圍，使金融產(chǎn)品為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)助力。

(2)要擴(kuò)大績(jī)效審計(jì)力度，促進(jìn)提質(zhì)增效和厲行節(jié)約。提升政府效能是國家治理始終追求的更高目標(biāo)，加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)有助于促進(jìn)政府提質(zhì)增效。因此，要進(jìn)一步擴(kuò)大績(jī)效審計(jì)的范圍，不能僅把績(jī)效審計(jì)視作財(cái)政收支審計(jì)的延伸活動(dòng)；要積極開展績(jī)效審計(jì)，通過在實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)行業(yè)反映出的問題，揭示國家體制機(jī)制缺陷和制度漏洞，以發(fā)揮國家審計(jì)的作用，從而保障我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全，提升國家治理水平。

(3)要深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，促進(jìn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是國家治理的重要工具，其能夠推動(dòng)廉潔政府、責(zé)任政府的建立。國家要改善治理，就要確保各項(xiàng)治理規(guī)則能夠在有序的狀態(tài)下運(yùn)行，并得到有效落實(shí)。政府權(quán)力的運(yùn)行是治理規(guī)則的核心內(nèi)容。在履行職能的過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部的自利性本能會(huì)對(duì)國家治理產(chǎn)生負(fù)面影響。應(yīng)拓寬領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，切實(shí)運(yùn)用好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的成果，不斷深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

(4)要加強(qiáng)政策制度審計(jì)，對(duì)宏觀調(diào)控政策措施實(shí)行跟蹤審計(jì)，以督促政策切實(shí)有效履行。國家治理活動(dòng)的實(shí)現(xiàn)依賴于公共政策，公共政策審計(jì)具有在公共政策執(zhí)行中的指正和糾偏作用。公共政策地有效執(zhí)行對(duì)國家治理的效果、政府的公信力和社會(huì)公眾的切身利益有著重大影響。因此有必要對(duì)國家重大政策的實(shí)施情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，主要關(guān)注制度建設(shè)過程及制度機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行效果，以督促政策在實(shí)際工作中執(zhí)行到位。

(5)要?jiǎng)?chuàng)新國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)隱患的提示力度，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全?？梢越梃b美國國家審計(jì)署自1990年開始定期發(fā)布的“高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域清單”，以及澳大利亞的安全審計(jì)計(jì)劃等國際經(jīng)驗(yàn)的做法，國家審計(jì)應(yīng)尋求方式創(chuàng)新，在影響國家經(jīng)濟(jì)安全的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域提供重要的決策咨詢服務(wù)，定期發(fā)布影響國家經(jīng)濟(jì)安全的“高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域清單”，加強(qiáng)對(duì)政府部門信息系統(tǒng)的安全審計(jì)，大力發(fā)揮國家審計(jì)在維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全方面的作用。

(6)要注重開展民生資金、民生項(xiàng)目審計(jì)，維護(hù)人民群眾的根本利益。關(guān)注民生資金使用的真實(shí)性，與加強(qiáng)民生資金使用的效益相結(jié)合，促進(jìn)惠民政策的落實(shí)。支持創(chuàng)新專項(xiàng)資金審計(jì)，將專項(xiàng)資金的財(cái)務(wù)審計(jì)與投資決算審計(jì)整合在一起，涉及到工程項(xiàng)目投資的部分交由投資股進(jìn)行審計(jì)，對(duì)各子項(xiàng)目投資額進(jìn)行決算審計(jì)，減少各專項(xiàng)資金的虛報(bào)、多報(bào)現(xiàn)象，保證民生資金的安全完整。

(7)要加大審計(jì)在資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)方面的力度，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，環(huán)境污染與資源破壞等問題日益突出，以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已難以為繼。針對(duì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，首先要加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)，提高人們環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)并加大對(duì)生態(tài)文明建設(shè)政策措施執(zhí)行效果的監(jiān)管。其次要開展專項(xiàng)環(huán)境審計(jì)，提供針對(duì)水資源污染、土壤污染和國土資源占用等方面的審計(jì)政策和措施。另外要重點(diǎn)把握環(huán)境審計(jì)中對(duì)資金資產(chǎn)利用情況的審計(jì)，加大對(duì)環(huán)保資金使用和環(huán)保投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效益性以及環(huán)保部門業(yè)績(jī)的審查力度。

為此，國家審計(jì)要在技術(shù)和方法手段上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，增強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)的單位效果。要實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)、測(cè)量技術(shù)方法的更新?lián)Q代，積極開展資源環(huán)境系統(tǒng)審計(jì)。同時(shí)，要加大對(duì)重大環(huán)境安全事件、重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程的跟蹤審計(jì)，維護(hù)環(huán)境安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。此外，我國要重視環(huán)境生態(tài)績(jī)效審計(jì)，在經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益方面關(guān)注重大項(xiàng)目所產(chǎn)生的影響。要對(duì)環(huán)境政策的執(zhí)行效果進(jìn)行分析，評(píng)價(jià)資金使用的情況。要全面節(jié)約資源，轉(zhuǎn)變資源利用方式，從服務(wù)國家治理的高度，整合相關(guān)資源，安排好審計(jì)項(xiàng)目，既要全國一盤棋，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，又要因地制宜，突出重點(diǎn)。

3推動(dòng)國家審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)路徑

目前，新常態(tài)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家面臨全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)成為首要任務(wù)。國家審計(jì)作為我國政治制度的重要組成部分，需切實(shí)發(fā)揮其職能作用，促進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。為此，國家審計(jì)應(yīng)從4個(gè)方面推動(dòng)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)。

3.1明確審計(jì)工作目標(biāo)，把握全覆蓋基本原則

審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)有助于提高審計(jì)監(jiān)督的層次和水平。新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，審計(jì)工作要圍繞全面深化改革的總目標(biāo)，在對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性進(jìn)行監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)上，對(duì)公共資金是否得到有效使用、公共權(quán)力是否得到有效運(yùn)行和公共部門是否履職盡責(zé)等情況進(jìn)行反映，使審計(jì)監(jiān)督覆蓋于公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源等各個(gè)方面。

審計(jì)全覆蓋的范圍涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域，并通過對(duì)這些領(lǐng)域的審計(jì)以實(shí)時(shí)監(jiān)控公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的使用管理和績(jī)效情況，為全面深化改革戰(zhàn)略決策服務(wù)。當(dāng)前環(huán)境下，審計(jì)機(jī)關(guān)要在把握系統(tǒng)性、重要性、協(xié)同性原則的前提下，進(jìn)一步擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督范圍，形成有步驟、有深度、有重點(diǎn)、有成效的審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。

3.2健全審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，突出審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)

審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的全覆蓋是審計(jì)全覆蓋的重要組成部分。而實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)包括審計(jì)監(jiān)督機(jī)制是否有效構(gòu)建和得到一貫公正地執(zhí)行。因此，首先要避免短期行為，通過各項(xiàng)長效機(jī)制的構(gòu)建以切實(shí)履行審計(jì)監(jiān)督制度。發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用，并融入具體工作實(shí)踐中，對(duì)各項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督的規(guī)定進(jìn)一步完善，把在實(shí)踐中已經(jīng)證明的行之有效的制度上升為法律規(guī)定，構(gòu)建起一個(gè)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的“新常態(tài)”。其次，要把握審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)方向。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的觀點(diǎn)。對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)來說，著眼于市場(chǎng)的“決定性”作用，不是對(duì)政府作用的否定或弱化，而是要正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)與政府的關(guān)系，把握市場(chǎng)與政府在審計(jì)方面的不同作用，并以此為基礎(chǔ)，對(duì)政府履職情況做為審計(jì)的重點(diǎn)問題進(jìn)行研究。比如，政府部門是否真正做到放權(quán)，是否有效履行事中、事后的監(jiān)管職責(zé)，這些都應(yīng)成為審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。

3.3深化法治理念，強(qiáng)化審計(jì)威懾力

理念是決定行動(dòng)的指導(dǎo)思想。法治理念的全覆蓋是審計(jì)全覆蓋的前提條件。因此，必須實(shí)行各種切實(shí)有效的方法，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)對(duì)象關(guān)于審計(jì)的法治理念，牢固樹立依法審計(jì)和“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”的觀念。要加大法治宣傳教育，使審計(jì)參與者和審計(jì)對(duì)象都敬畏法律、遵守法律，構(gòu)筑“一不想，二不能，三不敢”的預(yù)防屏障，不斷增強(qiáng)依法審計(jì)的理念和自覺的守法意識(shí)。同時(shí)，為了彰顯審計(jì)監(jiān)督的效果，提高審計(jì)監(jiān)督的效率，也要不斷提高審計(jì)威懾力。通過加大對(duì)違法行為的懲處力度，充分利用報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體對(duì)典型違法案例公開曝光，發(fā)揮其警示教育作用，促使廣大審計(jì)對(duì)象自覺遵守國家法律法規(guī)和各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度。

3.4樹立科學(xué)審計(jì)理念，提升審計(jì)能力，創(chuàng)新審計(jì)方式方法

樹立科學(xué)審計(jì)理念，推進(jìn)審計(jì)工作創(chuàng)新，要貫徹科學(xué)發(fā)展觀對(duì)于審計(jì)理念的指導(dǎo)作用，以全面深化改革為總目標(biāo)，全力服務(wù)于改革創(chuàng)新大局。其關(guān)鍵是要明確審計(jì)監(jiān)督是維護(hù)社會(huì)主義民主法治和國家經(jīng)濟(jì)安全不可或缺的組成部分，審計(jì)工作的目標(biāo)是維護(hù)人民群眾的根本利益。要堅(jiān)持依法審計(jì)與服務(wù)發(fā)展相結(jié)合，查出問題與鼓勵(lì)創(chuàng)新相結(jié)合，處理處罰與寬容失敗相結(jié)合，克服實(shí)際工作實(shí)踐當(dāng)中出現(xiàn)的問題，不斷提高審計(jì)能力。只有準(zhǔn)確把握科學(xué)的審計(jì)理念才能正確認(rèn)識(shí)社會(huì)主義國家審計(jì)的本質(zhì)，理清未來審計(jì)工作的目標(biāo)和思路，為全面深化改革服務(wù)。

4結(jié)語

審計(jì)監(jiān)督全覆蓋能否有效實(shí)現(xiàn)的決定性因素是審計(jì)能力的全覆蓋。審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員作為審計(jì)主體，其審計(jì)能力更應(yīng)該得到關(guān)注。要使審計(jì)人員具有較高職業(yè)素養(yǎng)，形成審計(jì)人員個(gè)體能力和審計(jì)機(jī)關(guān)整體合力普遍較強(qiáng)的工作能力全覆蓋，進(jìn)而推動(dòng)審計(jì)創(chuàng)新發(fā)展。而審計(jì)創(chuàng)新必須在計(jì)劃、技術(shù)、資源、監(jiān)督和結(jié)果公開等重點(diǎn)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)突破，以最大化的開發(fā)利用審計(jì)資源和審計(jì)成果。一是要實(shí)現(xiàn)審計(jì)計(jì)劃全覆蓋，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌安排；二是用數(shù)字化審計(jì)方式為實(shí)現(xiàn)全覆蓋升級(jí)助力；三是綜合運(yùn)用審計(jì)資源，形成整體合力；四是加大對(duì)審計(jì)的整改監(jiān)督力度，防治屢查屢犯現(xiàn)象；五是加大審計(jì)結(jié)果公示力度，進(jìn)一步提高審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)行力和公信力。只有在科學(xué)審計(jì)理念的指導(dǎo)下，由具有高素質(zhì)審計(jì)能力的審計(jì)人員緊跟時(shí)代步伐，不斷創(chuàng)新審計(jì)方式方法，才能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國家審計(jì)的全覆蓋。

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收稿日期：2016-03-16

作者簡(jiǎn)介：陳昱沖(1994—)，女，河南大學(xué)大學(xué)生。

中圖分類號(hào)：F239.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9944(2016)10-0245-03