司局解讀 強化銜接形成合力 努力實現兜底脫貧

民政部社會救助司最低生活保障處 武增鋒

司局解讀 強化銜接形成合力 努力實現兜底脫貧

民政部社會救助司最低生活保障處 武增鋒

近日，國務院辦公廳轉發了民政部等部門聯合起草的《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》（國辦發〔2016〕70號，以下簡稱《意見》），提出了銜接的總體目標和基本原則，明確了銜接重點任務，并提出了工作要求和保障措施。《意見》的出臺，對于加強農村低保制度與扶貧開發有效銜接，合力助推打贏脫貧攻堅戰具有重要意義。

做好農村低保制度與扶貧開發政策的有效銜接是貫徹落實精準扶貧精準脫貧基本方略的重要部署，是打贏脫貧攻堅戰的重要組成部分。去年以來，習近平總書記在多次重要講話中都提出要加強農村低保制度與扶貧開發政策銜接，要求實施農村低保（社保）兜底脫貧攻堅。此次國務院辦公廳轉發民政部等六部門聯合起草的《意見》，是對習近平總書記系列講話精神和中央扶貧開發會議精神的貫徹落實，是對如何在脫貧攻堅戰中發揮好農村低保兜底保障作用的闡釋、細化、具體化。

做好農村低保制度與扶貧開發政策的有效銜接，是打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的必然要求。本輪脫貧攻堅的目標是實現貧困人口與全國人民同步小康。既要實現困難群眾吃穿不愁，保障困難群眾的生存權；又要實現困難群眾基本醫療、義務教育、住房安全有保障，維護困難群眾的發展權。既要通過“輸血”維持困難群眾基本生活，又要通過“造血”引導困難群眾通過自我努力實現脫貧致富。《意見》的出臺，將農村低保工作更好地融入到中央脫貧攻堅的戰略部署中，對完全或部分喪失勞動能力的貧困人口通過農村低保制度維持其基本生活；對具有發展能力的貧困人口則通過扶貧措施，幫助其脫貧致富，形成低保維持生存、扶貧促進發展的工作格局，確保所有農村貧困人口能夠與全體人民一道邁入小康社會。

《意見》從總體要求、重點任務、工作要求、保障措施等方面，對做好農村低保制度與扶貧開發政策銜接工作作出全面部署，為各地進一步做好銜接工作提供了基本遵循。一是堅持依法行政，保持政策連續性。《意見》一方面強調“符合條件”，要進入農村低保或者扶貧建檔立卡范圍，均需要符合各自的政策規定，不符合的不得納入；另一方面，強調“按規定程序”，要進入低保范圍，必須按照低保的程序進行審核審批，不得繞過低保審核審批程序直接將某類群體納入保障范圍，對于扶貧亦是如此。二是堅持資源統籌，充分發揮政策合力。充分利用救助和扶貧各類資源，做好社會救助制度和扶貧開發之間的銜接配合，切實做到應保盡保、應扶盡扶，發揮政策合力。三是堅持改革創新，著力解決存在問題。《意見》堅持改革創新精神，對低保對象認定、低保標準確定、基層經辦能力作出一系列有針對性的政策調整，對于完善農村低保制度十分重要。四是堅持部門協作，實現信息互聯互通。《意見》要求完善低保信息系統，實現低保信息系統與扶貧開發信息系統互聯互通、信息共享，要求各地通過信息化手段提升服務水平，提高社會救助工作效率。

《意見》從政策銜接、對象銜接、標準銜接、管理銜接等方面提出一系列明確要求：一是完善農村低保家庭貧困狀況綜合評估指標體系。農村低保制度目前存在的最大問題是嚴格按照家庭人均收入認定低保對象，沒有考慮家庭剛性支出因素。針對這一客觀實際，《意見》要求完善農村低保家庭貧困狀況綜合評估指標體系，以家庭收入、財產作為主要指標，根據地方實際情況適當考慮家庭成員因殘疾、患重病等增加的剛性支出因素，綜合評估家庭貧困程度。這是對現行農村低保制度的重要完善和創新。二是加強農村低保標準與國家扶貧標準銜接。習近平總書記在中央扶貧開發工作會議上重點強調了農村低保標準和國家扶貧標準銜接問題。《意見》要求，加大省級統籌工作力度，制定農村低保標準動態調整方案，確保各地農村低保標準逐步達到國家扶貧標準；對農村低保標準低于國家扶貧標準的地方，要按照國家扶貧標準綜合確定農村低保的最低指導標準；對于目前農村低保標準已經超過國家扶貧標準的地方，要按照現有機制繼續科學調整，主要目的是保持農村低保標準不低于國家扶貧標準。三是對于不在建檔立卡范圍內的農村低保對象、特困人員，要求地方統籌使用扶貧開發政策。低保對象、特困供養人員是農村最困難、最脆弱的人群，雖然通過政府救助解決了“吃穿不愁”問題，但如果不能享受扶貧優惠政策，在義務教育、基本醫療和住房安全等方面仍難以實現“三保障”，不能說實現了完全脫貧。因此，《意見》提出，對于不在建檔立卡范圍內的農村低保對象、特困人員，各地要統籌使用扶貧開發政策。四是加強部門協同，定期交流工作情況。《意見》提出實行動態管理，要求鄉鎮會同村居開展走訪調查，及時掌握低保對象、建檔立卡貧困人口情況并上報民政、扶貧部門；實行部門間對象名單共享，要求縣級民政、扶貧部門共享低保、特困和建檔立卡人員、脫貧人員名單，定期會商交流農村低保對象和建檔立卡貧困人口變化情況，這是做好銜接工作的基礎；要求鄉鎮健全信息公開機制，做好公開公示工作，接受社會和群眾監督。五是多措并舉，增強基層工作能力。《意見》提出，要探索建立村級社會救助協理員制度，就是要延伸鄉鎮社會救助經辦機構觸角，協助做好社會救助申請、入戶核查等事務性工作；在鄉鎮（街道）現有編制內，按照社會救助對象數量因素量化配備工作人員，確保事有人管、責有人負；充分用好政府購買服務機制，將一些具體操作性工作委托第三方承擔，解決經辦能力不足問題。

為確保《意見》精神的貫徹落實，文件規定了一系列時限性工作要求。一是要求各地于今年11月底前，制定農村低保制度與扶貧開發政策銜接的實施方案，并報民政部和國務院扶貧辦備案。二是要求2016年12月底前，縣級民政、扶貧部門和殘聯要指導鄉鎮人民政府（街道辦事處）抓緊開展一次農村低保對象和建檔立卡貧困人口臺賬比對，逐戶核對農村低保對象和建檔立卡貧困人口，摸清工作底數。三是要求加強部門配合，民政部門和扶貧部門每年至少比對一次臺賬數據。此外，《意見》還對部門職責、資金安排、考核監督、輿論引導等提出一系列要求，并明確規定將農村低保制度與扶貧開發政策銜接工作分別納入低保工作績效評價和脫貧攻堅工作成效考核體系。