專家解讀

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《意見》出臺意義重大。南京大學社會保障研究中心主任、教授，中國社會保障學會社會救助分會會長林閩鋼和中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授、中國社會保障學會社會救助分會副會長左停兩位專家在第一時間對《意見》進行了解讀，現(xiàn)摘要刊發(fā)其主要觀點，期望對各地理解與貫徹《意見》有所幫助。

林閩鋼：強化“銜接”助推政策合力做實做厚精準扶貧“底盤”

林閩鋼認為，《關于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導意見》（以下簡稱《意見》）是按照精準扶貧精準脫貧基本方略，從“六個精準”和“五個一批”要求出發(fā)，以強化農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策的有效銜接為重點，通過形成政策合力，做實做厚精準扶貧“底盤”，對進一步發(fā)揮農(nóng)村低保制度在脫貧攻堅戰(zhàn)中的政策性兜底保障作用，對于提升各級政府精準扶貧和精準脫貧的整體能力，增進人民福祉具有重要意義。

如何認識《意見》，林閩鋼教授著重從三個層面進行了闡釋：

一是要抓住政策合力形成的時間窗口，促進農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接。“十三五”時期，在全面建設小康社會進程中，農(nóng)村精準扶貧精準脫貧進入到攻堅階段，迫切需要從整體性貧困治理戰(zhàn)略的視角，推動經(jīng)濟政策和社會政策的相互作用，把各種政府和社會反貧困資源整合起來形成合力，全面提升農(nóng)村精準扶貧和精準脫貧的效果。當前，我國的農(nóng)村扶貧工作進入了開發(fā)扶貧和救助扶貧“兩輪驅(qū)動”的新階段。扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保成為國家扶貧戰(zhàn)略的兩個重要支點，農(nóng)村低保是生活救助，扶貧開發(fā)是能力提升；農(nóng)村低保是維持生存，扶貧開發(fā)是促進發(fā)展，二者相輔相成、相互促進、相得益彰。

實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，是我國精準扶貧和精準脫貧戰(zhàn)略的基礎性制度安排。目前，全國各地都在積極推動農(nóng)村精準扶貧工作向縱深方向發(fā)展，時間緊、任務重，同時廣泛涉及政府各個部門，各個環(huán)節(jié)和各個方面。《指導意見》的出臺，重點突出，意見全面，時間及時，是從政策頂層設計上對我國的精準扶貧和精準脫貧戰(zhàn)略一次重要推動，這標志著我國精準扶貧和精準脫貧戰(zhàn)略進入到了一個全面整合的新的發(fā)展階段。

二是要以解決問題為導向，促進農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接。2014年2月，國務院正式頒布《社會救助暫行辦法》，以行政法規(guī)的形式初步建立起社會救助“8+1”的制度體系，進一步編密織牢了社會救助安全網(wǎng)。2015年，中共中央、國務院下發(fā)的《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，明確了農(nóng)村低保在脫貧攻堅戰(zhàn)中的兜底保障作用。《意見》是進一步貫徹中央扶貧開發(fā)工作會議精神，對農(nóng)村精準扶貧發(fā)展階段和發(fā)展現(xiàn)狀進行準確判斷和分析后，真正做到“應扶盡扶、應保盡保”，助推全面建成小康社會宏偉目標實現(xiàn)的重要措施。

貧困治理是一項系統(tǒng)工程。落實政府主要部門精準脫貧和精準脫貧的職責，形成制度合力是提升反貧困效果的關鍵。長期以來，在農(nóng)村扶貧開發(fā)強調(diào)經(jīng)濟政策的作用，而低保則強調(diào)社會政策的實施，兩者各自運行，整體性的反貧困效果還沒有得到全面體現(xiàn)。近年來，在國務院扶貧辦的指導下，在全國農(nóng)村地區(qū)實行扶貧開發(fā)和低保制度兩項制度有效銜接試點工作，但在實際工作開展過程中，在政策銜接、對象銜接、標準銜接、管理銜接還存在一些問題，需要進行整合和優(yōu)化。為此《意見》提出，一是對于符合農(nóng)村低保條件的建檔立卡貧困家庭，按規(guī)定程序納入低保范圍，并按照家庭人均收入與當?shù)氐捅藴实牟铑~發(fā)給低保金。二是對于符合扶貧條件的農(nóng)村低保家庭，按規(guī)定程序納入建檔立卡范圍，并根據(jù)不同致貧原因予以精準幫扶。三是對于返貧的家庭，按規(guī)定程序?qū)徍撕螅謩e納入臨時救助、醫(yī)療救助、農(nóng)村低保等社會救助制度和建檔立卡貧困戶幫扶政策覆蓋范圍。四是對于不在扶貧建檔立卡范圍內(nèi)的農(nóng)村低保家庭、特困人員，各地統(tǒng)籌使用相關扶貧優(yōu)惠政策。總體上看，政策銜接分類層次合理，綜合施策設計準確。

在對象銜接方面，提出了“兩完善”：一是完善農(nóng)村低保家庭貧困狀況評估指標體系，二是完善農(nóng)村低保和建檔立卡貧困家庭經(jīng)濟狀況核查機制。總體上看，在對象銜接方面，注重制度優(yōu)化，不斷改革創(chuàng)新。在組織領導方面，強調(diào)明確職責分工，溝通協(xié)調(diào)，定期會商交流，研究解決存在問題。在資金統(tǒng)籌方面，強調(diào)結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，推進社會救助資金統(tǒng)籌使用，盤活財政存量資金，增加資金有效供給；突出強調(diào)中央財政安排的社會救助補助資金，重點向保障任務重、地方財政困難、工作績效突出的地區(qū)傾斜。在提高經(jīng)辦能力方面，在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）社會救助經(jīng)辦機構建設的基礎上，提出探索建立村（居）民委員會社會救助協(xié)理員制度、按照社會救助對象等因素配備工作人員，來提高基層經(jīng)辦能力，符合實際情況，又有新意。特別是提出通過政府購買服務等方式，引導社會力量參與提供農(nóng)村低保服務，是一個較大的突破，將有助于地方經(jīng)辦能力的建設和提升。

三是要以不斷探索和完善為重點，促進農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接。《意見》按照精準扶貧精準脫貧基本方略，緊緊圍繞現(xiàn)行扶貧標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧的目標任務，加強部門協(xié)作，完善政策措施，健全工作機制，形成制度合力，提出了原則上的指導意見。同時，我們也要看到促進農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接在實施過程中影響面大、操作環(huán)節(jié)多，具體實施中還會遇到一些問題，這就特別需要在農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接實踐中，加以探索和解決，并在實踐中不斷完善。

左停：有效銜接兩項制度確保實現(xiàn)精準脫貧

左停認為，《意見》是實施農(nóng)村低保兜底脫貧的制度性保障，是確保到2020年現(xiàn)行扶貧標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧重要舉措。

他表示，兩項制度各具特點和各自的制度優(yōu)勢，可以形成政策效應互補、形成幫扶合力。上世紀末，我國完成了以基本解決溫飽為目標的第一輪大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)計劃（即“八七”扶貧攻堅計劃），絕對貧困人口大幅度減少。進入新世紀，剩余的農(nóng)村貧困出現(xiàn)了新的特點，反貧困的難度在加大。“八七”時期形成的中國特色開發(fā)式扶貧方式的適用性受到不少限制。為了更好地適應當前貧困的特點，拓寬反貧困的措施，中央在連續(xù)推出并實施兩個農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要的同時，開始探索提出并最終全面實施農(nóng)村最低生活保障（以下簡稱低保）制度。2007年1月，中央一號文件要求“在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”。自此，我國形成了以低保和扶貧開發(fā)兩大制度為主干的農(nóng)村扶貧新格局。低保與扶貧開發(fā)都是農(nóng)村扶貧減貧和脫貧工作的基本制度安排，兩項制度各具特點和各自的制度優(yōu)勢，可以形成政策效應互補、形成幫扶合力，可以從整體上提升農(nóng)村反貧困效果。

左停認為，兩項制度各有側(cè)重。一方面，低保和扶貧開發(fā)是兩項不同的制度安排，兩項制度形成的歷史路徑不一，兩項制度有著不同的具體政策目標、不同的政策手段、不同政策適用范圍、條件和不同的政策實施財權事權主體；另一方面，兩項制度在基層實施和實踐中也面臨類似的各地農(nóng)村社會環(huán)境差異性大、政策執(zhí)行標準模糊、政策對象精準識別困難、鄉(xiāng)村政策執(zhí)行能力不足、基礎數(shù)據(jù)條件缺乏等問題。切實做好低保和扶貧開發(fā)兩項制度的分工協(xié)調(diào)和有效銜接，可以減少因制度不一造成的問題，更可以形成合力提升兩項制度的實施績效。實際上在低保全面實施之后，中央就提出 “實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接”的要求并開展了一些試點工作。2014年、2015年各地民政和扶貧部門開展了兩項制度銜接的信息比對等基礎性工作，積累了兩項制度銜接的實際工作經(jīng)驗。

左停認為，《意見》充分體現(xiàn)了當前精準扶貧精準脫貧實踐過程中各地的需求，總結(jié)了關于低保與扶貧開發(fā)政策兩項制度銜接實踐中的各地的試點經(jīng)驗，有針對性地提出了一系列的實現(xiàn)有效銜接的指導意見。《意見》在制度銜接的目標定位上，則把重點放在圍繞脫貧攻堅加強部門協(xié)作、完善政策措施、健全工作機制、形成制度合力。《意見》具體提出了政策銜接、對象銜接、標準銜接和管理銜接四項重點任務。政策銜接應該成為地方政府的常態(tài)化、制度化的工作。《意見》由民政部、國務院扶貧辦、中農(nóng)辦、財政部、國家統(tǒng)計局、中國殘聯(lián)聯(lián)合提出，也是為地方的兩項制度銜接工作提供組織保障。關于政策銜接的內(nèi)容，《意見》提出了“應扶盡扶”“應保盡保”的要求，體現(xiàn)了實事求是、因戶施策、精準幫扶、精準施救的工作原則，避免把兩項制度對立化、割裂化。“應扶盡扶”“應保盡保”，即對于符合農(nóng)村低保條件的建檔立卡貧困戶，按規(guī)定程序納入低保范圍；對于符合扶貧條件的農(nóng)村低保家庭，按規(guī)定程序納入建檔立卡范圍，并根據(jù)不同致貧原因予以精準幫扶。同時，對于不在建檔立卡范圍內(nèi)的農(nóng)村低保對象、特困人員，要求各地統(tǒng)籌使用相關扶貧開發(fā)政策。這充分體現(xiàn)了黨中央、國務院確保小康社會一個貧困人口也不掉隊的核心原則。關于標準銜接的內(nèi)容，《意見》提出農(nóng)村低保標準低于國家扶貧標準的地方，要按照國家扶貧標準綜合確定農(nóng)村低保指導標準；農(nóng)村低保標準高于國家扶貧標準的，按照動態(tài)調(diào)整機制科學調(diào)整。這是國家層面對兩個標準關系作出的明確規(guī)范，對于做好兩項制度銜接具有重要的指導作用。

《意見》在工作要求、職責分工、資金統(tǒng)籌、能力建設和輿論引導方面提出了具體的時限性或操作性要求，但最核心的還是地方政府和有關部門的重視和協(xié)調(diào)。《意見》提出了一個指導性框架，關鍵仍在于落實，一些核心的問題，比如各地的低保和扶貧的標準條件、具體的人群識別程序仍然需要各地來細化、具體化和落實，各地黨委和政府以及相關部門應該按照《意見》的要求，建立溝通平臺、制定實施方案，力求做到兩項制度銜接的常態(tài)化、機制化，形成幫助貧困群體的協(xié)調(diào)互補的制度合力，進而確保到2020年現(xiàn)行扶貧標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。