專家解讀

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《意見》出臺意義重大。南京大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任、教授，中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)社會(huì)救助分會(huì)會(huì)長林閩鋼和中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)社會(huì)救助分會(huì)副會(huì)長左停兩位專家在第一時(shí)間對《意見》進(jìn)行了解讀，現(xiàn)摘要刊發(fā)其主要觀點(diǎn)，期望對各地理解與貫徹《意見》有所幫助。

林閩鋼：強(qiáng)化“銜接”助推政策合力做實(shí)做厚精準(zhǔn)扶貧“底盤”

林閩鋼認(rèn)為，《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）是按照精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，從“六個(gè)精準(zhǔn)”和“五個(gè)一批”要求出發(fā)，以強(qiáng)化農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策的有效銜接為重點(diǎn)，通過形成政策合力，做實(shí)做厚精準(zhǔn)扶貧“底盤”，對進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村低保制度在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的政策性兜底保障作用，對于提升各級政府精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的整體能力，增進(jìn)人民福祉具有重要意義。

如何認(rèn)識《意見》，林閩鋼教授著重從三個(gè)層面進(jìn)行了闡釋：

一是要抓住政策合力形成的時(shí)間窗口，促進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接。“十三五”時(shí)期，在全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧進(jìn)入到攻堅(jiān)階段，迫切需要從整體性貧困治理戰(zhàn)略的視角，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的相互作用，把各種政府和社會(huì)反貧困資源整合起來形成合力，全面提升農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的效果。當(dāng)前，我國的農(nóng)村扶貧工作進(jìn)入了開發(fā)扶貧和救助扶貧“兩輪驅(qū)動(dòng)”的新階段。扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保成為國家扶貧戰(zhàn)略的兩個(gè)重要支點(diǎn)，農(nóng)村低保是生活救助，扶貧開發(fā)是能力提升；農(nóng)村低保是維持生存，扶貧開發(fā)是促進(jìn)發(fā)展，二者相輔相成、相互促進(jìn)、相得益彰。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，是我國精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性制度安排。目前，全國各地都在積極推動(dòng)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作向縱深方向發(fā)展，時(shí)間緊、任務(wù)重，同時(shí)廣泛涉及政府各個(gè)部門，各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)方面。《指導(dǎo)意見》的出臺，重點(diǎn)突出，意見全面，時(shí)間及時(shí)，是從政策頂層設(shè)計(jì)上對我國的精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略一次重要推動(dòng)，這標(biāo)志著我國精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略進(jìn)入到了一個(gè)全面整合的新的發(fā)展階段。

二是要以解決問題為導(dǎo)向，促進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接。2014年2月，國務(wù)院正式頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，以行政法規(guī)的形式初步建立起社會(huì)救助“8+1”的制度體系，進(jìn)一步編密織牢了社會(huì)救助安全網(wǎng)。2015年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，明確了農(nóng)村低保在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的兜底保障作用。《意見》是進(jìn)一步貫徹中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議精神，對農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧發(fā)展階段和發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行準(zhǔn)確判斷和分析后，真正做到“應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保”，助推全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要措施。

貧困治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。落實(shí)政府主要部門精準(zhǔn)脫貧和精準(zhǔn)脫貧的職責(zé)，形成制度合力是提升反貧困效果的關(guān)鍵。長期以來，在農(nóng)村扶貧開發(fā)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策的作用，而低保則強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策的實(shí)施，兩者各自運(yùn)行，整體性的反貧困效果還沒有得到全面體現(xiàn)。近年來，在國務(wù)院扶貧辦的指導(dǎo)下，在全國農(nóng)村地區(qū)實(shí)行扶貧開發(fā)和低保制度兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作，但在實(shí)際工作開展過程中，在政策銜接、對象銜接、標(biāo)準(zhǔn)銜接、管理銜接還存在一些問題，需要進(jìn)行整合和優(yōu)化。為此《意見》提出，一是對于符合農(nóng)村低保條件的建檔立卡貧困家庭，按規(guī)定程序納入低保范圍，并按照家庭人均收入與當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的差額發(fā)給低保金。二是對于符合扶貧條件的農(nóng)村低保家庭，按規(guī)定程序納入建檔立卡范圍，并根據(jù)不同致貧原因予以精準(zhǔn)幫扶。三是對于返貧的家庭，按規(guī)定程序?qū)徍撕螅謩e納入臨時(shí)救助、醫(yī)療救助、農(nóng)村低保等社會(huì)救助制度和建檔立卡貧困戶幫扶政策覆蓋范圍。四是對于不在扶貧建檔立卡范圍內(nèi)的農(nóng)村低保家庭、特困人員，各地統(tǒng)籌使用相關(guān)扶貧優(yōu)惠政策。總體上看，政策銜接分類層次合理，綜合施策設(shè)計(jì)準(zhǔn)確。

在對象銜接方面，提出了“兩完善”：一是完善農(nóng)村低保家庭貧困狀況評估指標(biāo)體系，二是完善農(nóng)村低保和建檔立卡貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查機(jī)制。總體上看，在對象銜接方面，注重制度優(yōu)化，不斷改革創(chuàng)新。在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，強(qiáng)調(diào)明確職責(zé)分工，溝通協(xié)調(diào)，定期會(huì)商交流，研究解決存在問題。在資金統(tǒng)籌方面，強(qiáng)調(diào)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，推進(jìn)社會(huì)救助資金統(tǒng)籌使用，盤活財(cái)政存量資金，增加資金有效供給；突出強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政安排的社會(huì)救助補(bǔ)助資金，重點(diǎn)向保障任務(wù)重、地方財(cái)政困難、工作績效突出的地區(qū)傾斜。在提高經(jīng)辦能力方面，在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)的基礎(chǔ)上，提出探索建立村（居）民委員會(huì)社會(huì)救助協(xié)理員制度、按照社會(huì)救助對象等因素配備工作人員，來提高基層經(jīng)辦能力，符合實(shí)際情況，又有新意。特別是提出通過政府購買服務(wù)等方式，引導(dǎo)社會(huì)力量參與提供農(nóng)村低保服務(wù)，是一個(gè)較大的突破，將有助于地方經(jīng)辦能力的建設(shè)和提升。

三是要以不斷探索和完善為重點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接。《意見》按照精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，緊緊圍繞現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)任務(wù)，加強(qiáng)部門協(xié)作，完善政策措施，健全工作機(jī)制，形成制度合力，提出了原則上的指導(dǎo)意見。同時(shí)，我們也要看到促進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接在實(shí)施過程中影響面大、操作環(huán)節(jié)多，具體實(shí)施中還會(huì)遇到一些問題，這就特別需要在農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接實(shí)踐中，加以探索和解決，并在實(shí)踐中不斷完善。

左停：有效銜接兩項(xiàng)制度確保實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧

左停認(rèn)為，《意見》是實(shí)施農(nóng)村低保兜底脫貧的制度性保障，是確保到2020年現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧重要舉措。

他表示，兩項(xiàng)制度各具特點(diǎn)和各自的制度優(yōu)勢，可以形成政策效應(yīng)互補(bǔ)、形成幫扶合力。上世紀(jì)末，我國完成了以基本解決溫飽為目標(biāo)的第一輪大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)計(jì)劃（即“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃），絕對貧困人口大幅度減少。進(jìn)入新世紀(jì)，剩余的農(nóng)村貧困出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，反貧困的難度在加大。“八七”時(shí)期形成的中國特色開發(fā)式扶貧方式的適用性受到不少限制。為了更好地適應(yīng)當(dāng)前貧困的特點(diǎn)，拓寬反貧困的措施，中央在連續(xù)推出并實(shí)施兩個(gè)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要的同時(shí)，開始探索提出并最終全面實(shí)施農(nóng)村最低生活保障（以下簡稱低保）制度。2007年1月，中央一號文件要求“在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”。自此，我國形成了以低保和扶貧開發(fā)兩大制度為主干的農(nóng)村扶貧新格局。低保與扶貧開發(fā)都是農(nóng)村扶貧減貧和脫貧工作的基本制度安排，兩項(xiàng)制度各具特點(diǎn)和各自的制度優(yōu)勢，可以形成政策效應(yīng)互補(bǔ)、形成幫扶合力，可以從整體上提升農(nóng)村反貧困效果。

左停認(rèn)為，兩項(xiàng)制度各有側(cè)重。一方面，低保和扶貧開發(fā)是兩項(xiàng)不同的制度安排，兩項(xiàng)制度形成的歷史路徑不一，兩項(xiàng)制度有著不同的具體政策目標(biāo)、不同的政策手段、不同政策適用范圍、條件和不同的政策實(shí)施財(cái)權(quán)事權(quán)主體；另一方面，兩項(xiàng)制度在基層實(shí)施和實(shí)踐中也面臨類似的各地農(nóng)村社會(huì)環(huán)境差異性大、政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)模糊、政策對象精準(zhǔn)識別困難、鄉(xiāng)村政策執(zhí)行能力不足、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)條件缺乏等問題。切實(shí)做好低保和扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度的分工協(xié)調(diào)和有效銜接，可以減少因制度不一造成的問題，更可以形成合力提升兩項(xiàng)制度的實(shí)施績效。實(shí)際上在低保全面實(shí)施之后，中央就提出 “實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接”的要求并開展了一些試點(diǎn)工作。2014年、2015年各地民政和扶貧部門開展了兩項(xiàng)制度銜接的信息比對等基礎(chǔ)性工作，積累了兩項(xiàng)制度銜接的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)。

左停認(rèn)為，《意見》充分體現(xiàn)了當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐過程中各地的需求，總結(jié)了關(guān)于低保與扶貧開發(fā)政策兩項(xiàng)制度銜接實(shí)踐中的各地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，有針對性地提出了一系列的實(shí)現(xiàn)有效銜接的指導(dǎo)意見。《意見》在制度銜接的目標(biāo)定位上，則把重點(diǎn)放在圍繞脫貧攻堅(jiān)加強(qiáng)部門協(xié)作、完善政策措施、健全工作機(jī)制、形成制度合力。《意見》具體提出了政策銜接、對象銜接、標(biāo)準(zhǔn)銜接和管理銜接四項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。政策銜接應(yīng)該成為地方政府的常態(tài)化、制度化的工作。《意見》由民政部、國務(wù)院扶貧辦、中農(nóng)辦、財(cái)政部、國家統(tǒng)計(jì)局、中國殘聯(lián)聯(lián)合提出，也是為地方的兩項(xiàng)制度銜接工作提供組織保障。關(guān)于政策銜接的內(nèi)容，《意見》提出了“應(yīng)扶盡扶”“應(yīng)保盡保”的要求，體現(xiàn)了實(shí)事求是、因戶施策、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)施救的工作原則，避免把兩項(xiàng)制度對立化、割裂化。“應(yīng)扶盡扶”“應(yīng)保盡保”，即對于符合農(nóng)村低保條件的建檔立卡貧困戶，按規(guī)定程序納入低保范圍；對于符合扶貧條件的農(nóng)村低保家庭，按規(guī)定程序納入建檔立卡范圍，并根據(jù)不同致貧原因予以精準(zhǔn)幫扶。同時(shí)，對于不在建檔立卡范圍內(nèi)的農(nóng)村低保對象、特困人員，要求各地統(tǒng)籌使用相關(guān)扶貧開發(fā)政策。這充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院確保小康社會(huì)一個(gè)貧困人口也不掉隊(duì)的核心原則。關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)銜接的內(nèi)容，《意見》提出農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的地方，要按照國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)綜合確定農(nóng)村低保指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)高于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的，按照動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制科學(xué)調(diào)整。這是國家層面對兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系作出的明確規(guī)范，對于做好兩項(xiàng)制度銜接具有重要的指導(dǎo)作用。

《意見》在工作要求、職責(zé)分工、資金統(tǒng)籌、能力建設(shè)和輿論引導(dǎo)方面提出了具體的時(shí)限性或操作性要求，但最核心的還是地方政府和有關(guān)部門的重視和協(xié)調(diào)。《意見》提出了一個(gè)指導(dǎo)性框架，關(guān)鍵仍在于落實(shí)，一些核心的問題，比如各地的低保和扶貧的標(biāo)準(zhǔn)條件、具體的人群識別程序仍然需要各地來細(xì)化、具體化和落實(shí)，各地黨委和政府以及相關(guān)部門應(yīng)該按照《意見》的要求，建立溝通平臺、制定實(shí)施方案，力求做到兩項(xiàng)制度銜接的常態(tài)化、機(jī)制化，形成幫助貧困群體的協(xié)調(diào)互補(bǔ)的制度合力，進(jìn)而確保到2020年現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。