地方探索 湖南 廣西 云南 積極探索銜接路徑

地方探索 湖南 廣西 云南 積極探索銜接路徑

湖南：著眼“四個銜接”助力脫貧攻堅

湖南省總人口7202萬，其中農業人口5603萬，建檔立卡貧困對象445萬，農村低保對象299.3萬，農村低保對象中納入建檔立卡貧困戶的有203.5萬，占農村低保總人數的68%。全省農村低保標準高于扶貧標準的縣市區（含管理區、開發區）有44個，低于扶貧標準的有102個。黨中央、國務院做出關于打贏脫貧攻堅戰的決定以來，湖南省認真落實黨中央、國務院和省委、省政府決策部署，積極匯報，主動溝通，多方協調，大力推進農村低保制度與扶貧開發政策的有效銜接。

一、著眼政策銜接，主動做好匯報與溝通

“五個一批”工程中的“社會保障兜底一批”需要民政、扶貧、財政等部門通力協作，切實加強農村低保制度與扶貧開發政策緊密銜接。一是積極向省委省政府匯報，爭取工作主動。今年以來，湖南省先后就提高城鄉低保指導標準、農村低保標準和扶貧標準“兩線融合”、國家有關特困人員救助供養新政策、兜底保障對象聯合認定等事項，積極主動向省委常委會議、省政府常務會議、省扶貧開發領導小組工作會議進行了匯報。二是召開聯席會議，明確部門職責。今年6月，再次召開省城鄉社會救助體系建設工作領導小組會議，增補省扶貧辦為領導小組成員單位；按照“兩不愁、三保障”的脫貧目標，明確了在社會保障兜底脫貧工作中各成員單位的職責任務分工，對聯合認定兜底保障對象、將符合條件的未納入建檔立卡貧困戶的農村低保戶重新納入建檔立卡范圍等，與相關部門充分溝通，做出相應部署。三是主動加強溝通，協調相關政策。多次主動上門，溝通省扶貧、財政、衛計、人社等部門，協調相關政策。如，在制定全省大病保險政策過程中，主動溝通衛計、人社部門，爭取將低保對象的大病保險補償起付線降低50%；在整合城鄉居民基本醫療保險制度方面，始終堅持建檔立卡貧困對象中的非低保戶參加城鄉居民醫保的個人繳費部分，由財政補助給予補貼，而不是從醫療救助渠道給予補貼。

二、著眼標準銜接，大幅提高農村低保指導標準

湖南省從2014年起實行統一的全省城鄉低保指導標準。2015年農村低保指導標準為1980元/年，全省實際平均標準為2447元/年，與國家扶貧標準2855元/年相差408元。為確保全省農村低保標準逐步達到國家扶貧標準，2016年年初，與省財政、扶貧部門積極溝通，反復測算，形成了《關于全省與扶貧標準“兩線融合”情況的匯報》，提出逐年提高農村低保指導標準、重新分類核定低保保障人數的建議。3月，經省政府常務會議和省委常委會議審議通過，2016年農村低保指導標準從原來的1980元/年提高到2640元/年，大幅縮小了與國家扶貧標準的差距。為確保農村低保提標工作順利開展，省本級財政今年安排低保資金12.6億元，比2015年增長26%。預計通過明后兩年的持續提標，最遲在2018年湖南農村低保標準將達到國家扶貧標準。

三、著眼對象銜接，聯合開展對象認定工作

精準認定對象是做好農村低保制度與扶貧開發政策銜接的前提和基礎。針對低保對象和扶貧對象以前在認定和識別上存在的不一致問題，民政主動加強與省扶貧、財政、衛計、人社、殘聯、人民銀行等部門的銜接溝通，建立部門聯合認定機制，將低保對象和扶貧對象中完全或部分喪失勞動能力且無法通過產業扶持等實現脫貧的，確定為社保兜底脫貧對象。一是在聯合調研的基礎上開展認定工作試點。2016年1月，聯合省財政、扶貧部門組成2個調研組，進村入戶，調研低保對象與扶貧對象的認定情況。在此基礎上，以省民政、扶貧、財政、人社、衛計、殘聯6家名義聯合出臺《社會保障兜底脫貧對象認定試點工作方案》，選擇衡陽市、新田縣、鳳凰縣，開展社會保障兜底脫貧對象精準認定試點工作，為全省社會保障兜底脫貧對象認定積累了可復制、可推廣的經驗。二是以省政府名義出臺聯合認定方案。8月1日，在經省民政、扶貧、財政等部門多次討論修改的基礎上，省政府辦公廳下發《關于印發〈社會保障兜底脫貧對象認定工作方案〉的通知》(湘政辦發〔2016〕56號)，要求各地由縣市區人民政府牽頭，設立社會保障兜底脫貧對象認定聯席會議制度，建立民政、扶貧等多部門參與的聯合認定機制，并明確了認定標準，規范了認定程序，提出了具體的認定時限。8月5日，又專題召開電視電話會議，對兜底脫貧對象認定工作作進一步動員部署，明確具體要求。三是聯合開展對象認定工作督查。為確保各地切實做好對象認定工作，省社會救助體系建設領導小組組織6個督查組，分別由民政、財政、人社、衛計、扶貧、殘聯6個部門領導帶隊，抽調各市州社會救助經驗豐富的工作人員，赴各市縣聯合開展實地督查。據初步統計，全省經聯合認定的兜底脫貧對象近40萬人，其中29萬人已經納入建檔立卡貧困戶范圍，占72.5%；未納入的11萬人，在扶貧信息系統開放時全部補錄。在開展兜底保障對象認定工作的同時，對農村低保對象和特困人員進行了全面重新認定，按政策精確識別到戶，應救盡救、應退盡退。

四、著眼信息銜接，積極開展核對工作

低保與扶貧開發信息系統的互聯互通、信息共享是農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接的重要基礎。一是及時更新低保信息系統的硬件設施。今年上半年，我們爭取省財政安排資金520萬元，對低保信息系統的硬件和網絡設施進行了更新完善。二是啟動低保信息系統的本地化升級改造。在低保信息系統的硬件設施更新后，經報省政府批復同意，籌集資金100萬元，對低保信息系統軟件進行本地化升級改造，在低保信息系統與核對系統、規財臺賬系統、“財政一卡通”等實現有效對接的基礎上，實現低保信息系統與扶貧信息系統數據的無縫對接，切實做到信息共享。目前招標工作已經完成，將在11月底前完成升級改造，年底前投入使用。三是積極開展信息核對工作。湖南是較早使用民政部基礎信息平臺開發省級居民家庭經濟狀況核對信息系統的省份。采取省級統一開發，市、縣級統一使用的模式，確保系統建設全省一盤棋。今年9月，在全省30個試點縣區上線測試的基礎上，省級核對平臺正式上線運行，進行戶籍、車輛、婚姻、新農合、工商個體、工商企業、財政供養人員、殘疾人登記共8類信息核對。

廣西：“八個銜接”夯實農村低保與扶貧開發政策合力

廣西是全國脫貧攻堅戰的主戰場之一，任務艱巨，責任重大。截至2015年底，廣西尚有貧困人口452萬人，農村低保對象117萬戶292萬人。在292萬農村低保對象中，屬于建檔立卡貧困戶的有103萬人，占全區農村低保對象總數的35.28%，占全區貧困人口總數的22.78%，農村低保對象與貧困人口重合率較低，農村低保制度對脫貧攻堅的貢獻還有待提高。為此，自治區黨委、政府多次強調，要進一步推進農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接，提高農村低保對脫貧攻堅的貢獻，充分發揮農村低保制度在脫貧攻堅戰中的兜底保障作用，為實現農村所有貧困人口全面脫貧作貢獻。

一、明晰差異

農村低保制度與扶貧開發政策是兩個不同概念，它們雖然都是針對貧困群體，但側重點不同，存在不少差異。

對象界定差異。農村低保制度主要針對家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，重點保障因殘疾、患重大疾病或需長期治療的慢性病、年老體弱、喪失勞動能力等原因造成生活困難家庭的基本生活，實行“應保盡保”，手段是生活救助，重在“輸血”。扶貧開發政策主要針對年人均純收入低于國家扶貧標準，吃穿發愁，或義務教育、基本醫療、住房安全沒有得到保障的貧困人口，手段是生產扶持，重在“造血”，政府引導和幫助貧困群眾發展生產，解決溫飽并進而擺脫貧困。

保障標準差異。廣西農村低保標準是采取城鄉居民生活費用支出法，由各市、縣根據上年度農村居民年人均生活消費支出的40%～50%范圍內制定當地農村低保標準，因此各市、縣農村低保保障標準不統一。2016年初廣西農村低保平均保障標準為2556元；而貧困標準是全國統一的貧困線，目前為2855元。

識別程序差異。低保戶采取的是自下而上由個人自愿申請，縣民政部門審批的識別程序，沒有指標限制，應保盡保；貧困戶經采集樣點數據測算后采取自上而下分指標的方式，人數有指標限制，且貧困縣分配的貧困人口指標相對較多，非貧困縣較少。

識別因素差異。家庭人均收入和家庭財產是認定低保戶的關鍵因素，家庭人均收入高于農村低保保障標準，或家庭有多房、有汽車、注冊公司、大農機等家庭財產狀況都屬于低保認定的一票否決因素。廣西在識別貧困人口中，在綜合考慮家庭人均收入的同時，重點將“吃穿是否發愁，義務教育、基本醫療、住房安全是否得到保障”等因素列為打分指標，各地根據上級分配的貧困人口指標數按打分結果從低到高識別貧困對象。

二、實踐探索

2016年7月13日，廣西以自治區人民政府辦公廳名義出臺了《關于加快推進農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接的實施意見》（桂政辦發〔2016〕78號），以“八個銜接”來推進農村低保制度和扶貧開發政策的有效銜接。

政策銜接。對于符合農村低保條件的建檔立卡貧困家庭，按政策規定程序納入農村低保保障范圍。對于符合扶貧條件的農村低保家庭，按政策規定程序納入建檔立卡范圍，并根據致貧原因予以精準幫扶。對于通過扶貧支持政策實現脫貧的農村低保家庭，在6～12個月的過渡保障期內可以繼續享受低保與扶貧相關政策。

對象銜接。在全區開展“精準救助年”活動，對所有在享農村低保對象進行拉網式排查，嚴格按照動態管理機制及時清退不再符合低保條件的對象。同時，充分利用精準識別貧困人口的成果，把貧困識別打分50分以下尚未納入低保范圍的建檔立卡貧困人口列入重點對象進行復查復核，采取有效措施把符合條件的貧困人口納入農村低保范圍。

保障標準銜接。廣西要求在2016年底前，農村低保平均保障標準低于2500元的設區市，必須提高到2500元以上；平均保障標準已經超過2500元的設區市，要按照高于6%的增幅提高。2017—2020年，全區農村最低生活保障平均標準每年平均增長15%左右。通過逐年提高農村低保標準，逐步縮小與扶貧線的差距，提高低保政策對農村脫貧攻堅的貢獻率。

動態管理銜接。對農村低保對象和建檔立卡貧困人口實施動態管理，鄉鎮政府（街道辦）負責核實農村低保對象和扶貧開發對象家庭經濟狀況變化情況；縣級民政部門根據農村低保對象家庭人口、收入、財產變化情況，及時增發、減發或停發低保金；縣級扶貧部門及時將建檔立卡扶貧低保戶幫扶名單、幫扶措施、脫貧名單、脫貧家庭人均收入等資料提供給本級民政部門。

信息數據銜接。加快全區低保信息管理系統與扶貧信息管理系統的互聯互通、信息共享；全面推行低保無紙化網上審批改革，通過低保信息系統管理低保對象，發放低保資金；充分發揮全區低保核對信息平臺的作用，做到“凡進必核”。

主體責任銜接。明確鄉鎮政府（街道辦）既是實現貧困人口全面脫貧的責任主體，同時也是受理審核最低生活保障申請的責任主體，進一步建立健全鄉鎮政府（街道辦）最低生活保障管理問責制，完善落實“誰調查、誰審核、誰簽字、誰負責”的責任追究制度。

社會力量銜接。鼓勵各地通過引導社工、志愿者、社會組織、基層組織積極參與農村低保與扶貧開發工作，指導村（居）民委員會協助做好救助對象發現報告、申請審核、動態管理、政策宣傳等工作。

績效考評銜接。自治區將精準脫貧攻堅貧困人口最低生活保障工作列入設區市績效考評體系；縣一級把鄉鎮政府（街道辦）受理、審核低保對象和嚴格執行低保動態管理工作情況納入當地政府年度績效考評范圍。

三、初步成效

經過努力，截至2016年9月底，廣西農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接工作取得了一定的成效。一是農村低保對象與貧困人口的重合率進一步提高。全區農村低保對象為274萬人，其中屬于建檔立卡貧困人口數從年初的103萬提高161萬人，農村低保對象與貧困人口的重合率從年初的35.28%提高到58.75%。二是低保保障標準和平均補助水平進一步提高。全區農村低保平均保障標準從年初的2556元提高到2774元，預計今年年底達到2800元。同時，從7月1日起，全區城鄉低保平均補助水平分別提高20元和15元，分別達到每人每月300元和140元。三是低保救助精準度進一步提升。全區低保核對大數據平臺對全部建檔立卡貧困對象113萬戶、452萬人進行全面核對，并把核對結果作為建檔立卡貧困人口申請低保救助的審批依據，做到“凡進必核”。

云南：以“四個緊密銜接”對未脫貧對象實施全面兜底

云南省作為西部經濟欠發達和人口較多省份，截至2015年底全省仍有農村低保對象455萬人，有建檔立卡扶貧對象471萬人，分別居全國第一位和第二位，是脫貧攻堅的主戰場之一。云南省結合省情，制定了加強農村低保和扶貧開發兩項制度有效銜接的具體措施，核心任務是以強化“四個銜接”為基礎，推進“兩個逐步”，實現“一個全面”。“四個銜接”即：兩項制度標準調整緊密銜接、對象認定和動態管理緊密銜接、救助和幫扶措施緊密銜接、信息數據緊密銜接”；“兩個逐步”即：保障標準逐步提高，脫貧對象逐步退保；“一個全面”即：對未脫貧對象實施全面兜底。

一、做好四個方面的有效銜接

1.做好農村低保保障標準和扶貧標準的緊密銜接。截至2015年底，全國扶貧標準達2855元/年，而全省平均低保標準為2312元/年，農村低保標準過低是兩項制度銜接中面臨的突出問題。為此，云南省民政廳加大保障標準統籌力度，逐步提高農村低保保障標準，到2018年實現全省所有的縣（市）農村低保標準與扶貧標準相統一。具體做法是，2016年至2018年3年間，省級將根據扶貧標準和上一年農村居民人均消費支出情況，統一確定全省平均保障標準。各地參照省級公布的標準，低保標準低于全省平均水平的，應將保障標準提高到不低于全省平均水平；率先實現脫貧摘帽的縣（市、區），應將本縣（市、區）農村低保保障標準提高到當年的扶貧標準。2019年和2020年，合理提高保障標準，使保障標準與全面小康相適應。鼓勵經濟條件好的地方低保標準高于國家扶貧標準。

2.做好對象認定和動態管理緊密銜接。進一步規范低保程序，全面推進“陽光低保”。低保對象認定，按照《云南省社會救助實施辦法》（云政發〔2014〕65號）規定的申請審核審批程序執行，對完全喪失或部分喪失勞動能力、通過產業扶持和就業幫助仍無法脫貧的困難家庭，按程序納入保障范圍。鄉（鎮）受理低保（扶貧）申請時，應填寫是否屬于扶貧（低保）對象相關信息。張榜公示低保申請對象（建檔立卡扶貧對象）情況時，需標注是否屬于建檔立卡扶貧對象（低保對象）。

農村低保對象實行動態管理，做到應保盡保、應退盡退。按照農村低保制度分類施保及動態管理要求，重點保障戶（A類）、基本保障戶（B類）、一般保障戶（C類）分別按年度、半年度或季度進行復核復審，根據低保對象家庭經濟變化情況適時調整補助水平或按程序予以退出。縣級扶貧部門于每年3月底前，將上年度已脫貧的低保對象（家庭）、擬脫貧但未能脫貧對象（家庭）名單及基礎信息提供給縣級民政部門，縣級民政部門指導各鄉（鎮）及時進行復核。對已脫貧的低保對象要及時退出保障范圍，對已返貧且符合條件的貧困對象要及時納入保障范圍，堅決做到應保盡保、應退盡退。

3.做好救助和扶貧措施的緊密銜接。對有勞動能力的貧困對象，要加大救助措施與扶貧措施的有效實施。符合條件的貧困家庭要按程序納入低保范圍，做到應保盡保，并根據自身條件和實際情況享受扶貧貼息貸款、產業及行業扶貧等項目扶持，避免收入差距持續擴大。其他識別到戶的貧困對象，因遭遇火災、交通事故等意外事件導致家庭生活出現嚴重困難的，應及時給予臨時救助，幫助其解決基本生活困難問題。根據醫療救助脫貧的要求，還要重點做好三項工作：一是對建檔立卡扶貧對象參加新型農村合作醫療個人繳費部分給予補貼。二是，2015年，省級財政專項安排8000萬元，用于建立政府主導、省級和州市級統籌的重特大疾病醫療救助基金，省民政廳、財政廳出臺了《云南省重特大醫療救助基金管理辦法》。三是全面深入開展臨時救助和“救急難”工作，妥善解決好貧困人口突發性、臨時性、緊迫性困難問題。

4.實現信息數據緊密銜接。2015年，省級財政專項安排900萬元用于省級社會救助信息系統的升級改造和省級居民家庭經濟狀況核對系統的建設。一是于2016年6月實現社會救助信息與扶貧開發信息無縫銜接，實現社會救助、扶貧開發信息互聯共享，實現動態監測管理、工作機制有效銜接；依托全省居民家庭經濟狀況核查系統，盡快實現民政與扶貧、公安、人社、住建、金融、工商、稅務、住房公積金、保險等部門的信息互聯共享，提高核查低保家庭經濟狀況的效率和精準度。二是配合省扶貧辦搞好精準扶貧大數據平臺的建設，將適用社會保障兜底的建檔立卡扶貧對象所享受的低保、臨時救助、醫療救助、特困人員救助供養情況全部錄入精準扶貧大數據平臺，準確的展現社會救助在脫貧攻堅中的具體作用，為建檔立卡扶貧對象的脫貧提供依據，也為農村低保對象的動態管理提供依據。

二、加大農村低保精準施保、分類施保工作力度

根據規定，農村低保對象可以根據收入水平實施按標補差，也可以根據困難程度和分類狀況實施分檔補差，全國很多省份也實行分檔補差。在原來的分檔補差中，很多地方分類標準不一，存在名稱不一（如分A、B、C類，一、二、三類），總數分為二、三、四、五類不等，且因政府規定各地低保對象認定條件，收入和財產的核定、補助標準由縣級以上人民政府研究制定，致使出現同一州市各個縣之間、甚至各個鄉鎮（街道）之間的分類和分檔的標準都不同的情況。

云南省結合實際情況，通過三條途徑，保障貧困家庭基本生活水平與全面建成小康社會相適應。具體做法是：將完全喪失勞動能力或生活自理能力，家庭生活常年陷入困難的極困家庭，列為重點保障戶（A類）；因年老、殘疾、患重特大疾病或長期慢性病等原因，部分喪失勞動能力或生活自理能力，家庭人均收入低于當地保障標準且家庭財產符合有關規定的比較困難家庭列為基本保障戶（B類）；因其他原因造成家庭人均收入低于當地保障標準且家庭財產符合有關規定的一般困難家庭，列為一般保障戶（C類）。三類低保戶均精確識別到戶，做到縣級和鄉鎮有檔案、村村有表冊、戶戶有卡片，并由鄉鎮（街道辦事處）主要領導，縣級政府主要領導和州市政府分管領導簽字審定，逐級匯總上報到省民政廳，作為加強管理、資金分配、減量提標的重要依據，做到該保的堅決保住，該退的堅決退出。

“十三五”期間，農村低保要重點向A類和B類低保對象傾斜，切實保障其基本生活；對于C類低保對象主要通過加強農村低保制度和扶貧開發制度的有效銜接，以扶貧幫扶和就業扶持為主，盡量納入建檔立卡扶貧對象，鼓勵其通過發展產業、自主就業和扶持就業，逐步退出或縮小農村低保保障范圍。對突發性、臨時性、緊迫性困難問題造成暫時生活困難的家庭或個人，應主要通過臨時救助和“救急難”進行救助，堅決不“養懶漢”。

三、開展農村低保減量提標工作

按照逐年減少扶貧對象和逐年推進小康進程的要求，現有的農村低保對象也應逐年有所減少。逐年減量的原則是：低保對象多于首次建檔立卡扶貧對象的縣（市）首先退出；已脫貧的低保對象首先退出；低保對象占農業人口比例較高且脫貧成效顯著的縣（市）穩步退出。云南省民政廳、省財政廳下發《 2016年農村低保減量提標實施方案》，對全省減量提標工作進行安排部署。在減量過程中，一是以扶貧辦提供的數據為依據，已經實現脫貧的低保對象要經核查后據實退保；二是在動態核查中，發現經濟狀況發生變化，不再符合條件的低保對象及時調整。

此外，從2013年年開始，全省連續四年全方位深入開展“百縣千鄉萬戶”低保專項整治行動，全面提升低保規范化管理水平。

四、加強監督考核與問責，推進工作落實

一是把農村低保和扶貧開發兩項制度的銜接列為全省民政系統第一位的頭等大事和重中之中的重要任務，實行各級民政部門一把手負責制，建立通報問責制度和重點督查制度。二是把兩項制度銜接作為年度工作考核重點，出臺《云南省社會保障精準扶貧行動計劃》，建立完善政府領導、民政部門牽頭、扶貧和財政部門緊密配合、有關部門積極參與的社會保障兜底扶貧協調機制。三是加大考核力度。認真貫徹落實《云南省貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績考核辦法》，加強考核問效工作。同時，暢通投訴舉報渠道，形成信訪和投訴舉報核查制度，切實維護困難群眾合法權益。