民主集中制實施步驟與程序預設的探析

馬錦燕

（中共四川省委黨校 黨史黨建教研部，四川 成都 610071）

民主集中制實施步驟與程序預設的探析

馬錦燕

（中共四川省委黨校 黨史黨建教研部，四川 成都 610071）

好的制度實施需要科學的步驟和嚴細的程序支撐，否則將形同虛設。作為黨和國家“第一制度”的民主集中制，在執行過程中因其實施步驟與程序設置尚缺乏較清晰的理論表述，在實踐中顯現出缺乏操作性、規范性、嚴肅性和穩定性等方面的諸多問題。因此，民主集中制的實施步驟和程序設計無疑成為其能否有效貫徹的關鍵環節。本文嘗試從操作層面的角度，對地方黨委和基層黨組織實施和運用民主集中制步驟與程序的預設進行了一些探析，以便能在實踐中更好地提高民主集中制的質量和實效。

民主集中制；實施步驟與程序；預設

民主集中制是列寧式無產階級政黨的組織原則，1921年中國共產黨建立，將其作為自己的組織原則。今天民主集中制已成為我們黨和國家的 “第一制度”，《中國共產黨章程》（以下簡稱《章程》）明確規定，“黨是根據自己的綱領和章程，按照民主集中制組織起來的統一整體”；《中華人民共和國憲法》總綱第三條規定，“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”。然而，民主集中制在實踐操作中卻存在諸多問題。究其原因，主要是對民主集中制應用理論的研究較少，理論表述與實踐操作之間嚴重脫節，具體表現為原則性要求多，操作性規范少；總體性措施多，具體性細則少；理論性探討多，制度性規則少等。〔1〕這就導致了民主集中制原則的實踐難于推進和提高。鄧小平曾多次反復強調民主集中制的重要性：“民主集中制是黨和國家的最根本的制度，也是我們傳統的制度。堅持這個傳統的制度，并且使它更加完善起來，是十分重要的事情，是關系我們黨和國家命運的事情”〔2〕，“民主集中制執行得不好，黨是可以變質的，國家也是可以變質的，社會主義也是可以變質的。干部可以變質，個人也可以變質”〔3〕。只有將民主集中制在黨內民主的實施和運行中機制化，使其原則與規定更具體，更易操作，才能取得真正的實效，進而形成作風建設的長效機制，發揮對廣大黨員干部的規制和引導作用。因此有必要對民主集中制的規則和程序進行系統、嚴密的設置。

一、民主集中制實施步驟與程序預設的定位與原則

一個制度的設計需要一個準確的定位，同時也必須遵循一些原則。

（一）民主集中制實施步驟與程序預設的定位

根據《黨章》表述：“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。它既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用。”因此，民主集中制實施步驟與程序預設的定位既要考慮到其實施過程中的連貫性，又要結合其在黨的組織中的嚴肅性以及它與群眾路線相結合的廣泛性。所謂民主集中制實施過程的連貫性是指通過對民主集中制實施步驟與程序預設，要把 “民主基礎上的集中和集中指導下的民主”結合后所具有的相輔相成的統一性和連續性表現出來，同時還要體現出它們之間的內在聯系或邏輯關系；民主集中制在黨的組織中的嚴肅性是指在實施過程中，要以民主集中制的原則為圭臬，以嚴密的程序為路徑，以在黨的紀律面前人人平等為準繩，以保障民主集中制的順利實施為目的；而民主集中制與群眾路線相結合的廣泛性主要指在其實施過程中，要多角度、多層次、多渠道、多領域充分廣泛地聽取群眾、黨員、黨員干部和黨員領導干部的意見。

（二）民主集中制實施步驟與程序預設的原則

根據 《黨章》規定，民主集中制要堅持六條基本原則。①參見 《中國共產黨章程》第二章第十條：（一）黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會。（二）黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生。（三）黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責并報告工作。（四）黨的上級組織要經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時解決他們提出的問題。黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負責地解決自己職責范圍內的問題。上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監督。黨的各級組織要使黨員對黨內事務有更多的了解和參與。（五）黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責。（六）黨禁止任何形式的個人崇拜。要保證黨的領導人的活動處于黨和人民的監督之下，同時維護一切代表黨和人民利益的領導人的威信。關于黨章規定的“民主集中制要堅持六條基本原則”，筆者比較認同王貴秀的觀點，即民主集中制的基本原則和基本條件問題。他認為，“少數服從多數”是民主集中制的基本原則，后五條則是其基本條件。民主集中制的第一條“黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會”，除“少數服從多數”，其余則是悖論的“多數服從少數”，因為 “黨員個人”比 “黨的組織”多，“下級組織”比 “上級組織”多，“全黨各個組織和全體黨員”比 “黨的全國代表大會和中央委員會”的代表和委員多。〔4〕據此論述，筆者認為，“少數服從多數”是民主集中制的基本原則，只有具備后面五個基本條件，才能達到 “少數服從多數”。比如，就第一條基本條件“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生”而言，如果是選舉產生 （不僅有黨員、還有群眾參加），那么，人數就會超過 “黨員個人”、“下級組織”和“全黨各個組織和全體黨員”，就符合“少數服從多數”的基本原則了。因此，筆者建議應確立堅持群眾路線、馬克思主義認識論和民主平等的原則。其中群眾路線是民主集中制實施過程中要堅持的核心原則，馬克思主義認識論和民主平等的原則是重要原則。群眾路線之所以是民主集中制實施過程中要堅持的根本原則，是因為它是我們黨的生命線和根本工作路線，黨章規定的六條基本原則中每一條都與之相關。實施民主集中制的出發點是一切為了群眾，實施民主集中制的落腳點是看能否貼近群眾、團結群眾、引導群眾到最后贏得群眾，所以它是民主集中制的核心原則。馬克思主義認識論是辯證唯物主義的重要組成部分，是關于人類的認識來源、認識能力、認識形式、認識過程和認識真理性問題的科學認識理論。在民主集中制實施過程中，馬克思主義認識論貫穿始終，它是促進人們將實踐中獲取的感性認識能動地發展到理性認識，又從理性認識能動地指導改革開放的革命與建設實踐，進而改造我們的主觀世界和客觀世界的重要原則，亦是中國共產黨人不斷探尋真理和規律的重要路徑。民主平等原則是貫穿民主集中制實施過程始終的另一重要原則。平等是與 “歧視”相對的一個詞，是民主的一個基本規定性。民主的前提是平等，離開了平等，民主只是一個空言；平等的路徑是民主，離開了民主，平等缺乏實質上的體現。在黨內，民主平等原則指黨員或黨員干部享有相關規定明確的同等權利，不論職務高低、資歷深淺、成就大小，都以普通黨員身份 “一起”參與黨內專題民主生活會或組織生活會，共同討論黨內事務。

二、實施民主集中制步驟與程序的預設探析

作為黨的組織活動原則來講，民主集中制在實施過程中，其步驟可分為三個階段，一是準備階段，二是議決階段，三是執行階段。〔5〕根據黨章的相關規定和 《關于黨內政治生活的若干準則》的內容要求，本文對貫通整個黨內民主的民主集中制制度的步驟和程序預設做以下分析。

（一）民主集中制實施步驟與程序預設的第一階段

圖1

準備階段是指在進行黨內民主前，就如何進行所涉及的話題進行調查研究活動，征求各方面意見，包括相關群眾參與、專家建議評估等所需的醞釀協商，以形成議案或決定、決議草案的階段。這個過程也是民主集中制實施的第一階段。在民主集中制實施步驟與程序預設第一階段的準備階段中，首先需要對開會議題、必要性、方式、原則要求、時間、內容、注意事項等進行程序預設。其次，除貫徹執行黨章規定的民主集中制六條基本原則之外，還要把黨的群眾路線、馬克思主義認識論和民主平等貫穿其間。

第一準備階段的程序預設如下：

1．會議議題。針對“三重一大”①“三重一大”：指“重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用”。問題，特別是涉及經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題。

2．會議成員。地方各級黨委班子成員，或黨支部黨小組成員，可涵蓋國企和事業單位等，另可增加一些相關群眾、專家等。

3．會議主持。對主持人的語言、內容、范圍等進行規范。

4．會議預期。強調議題的必要性，提出開會期望和要達到的目的。

5．會議時間。規劃時間：盡量不拖時，還有機動時間可用；如人數不多、時間充裕，可設定個人規定發言、自由發言或辯論時間。如人數多、時間緊，可設定分小組個人發言，之后推薦小組代表發言，自由辯論時間等。

6．會議方式。限時限次：不超時，禁止一言堂，比如設定每人只能發言n次，每次m分鐘，規定一把手 “末尾發言”并形成制度。

7．原則要求。遵循民主平等、黨的群眾路線、馬克思主義認識論三大重要原則。

8．注意事項。在語言表述、行為規范、遵守規定、嚴格紀律等方面需提前告示。如在語言表述中規定，發表意見時，允許發表不同乃至反對的意見，但語言不能粗俗、粗魯、粗暴；在行為規范上，要求辯論時，必須遵循面向主持人規則，即參與者之間不能直接辯論，只能面對主持人發言；在遵守規定上，當別人發言時，不得隨意打斷別人的正常發言，同時，無論發言者如何能言善辯，按發言時間規定到時叫停，而對于不善言辭的發言者，即使他或她一句不說，按規定時間必須留足給夠，〔6〕尊重每個人的“話語權”，樹立“我不同意你的觀點，但我用生命堅決捍衛你說話的權利”〔7〕的理念；在嚴格紀律上，特別要對 “保護少數”方面提些紀律要求，任何人不可以對會上發表不同意見或反對意見的人在會后指指點點、說三道四等。

9．會議總結。對會議總結人的要求包括歸納、總結、點評、結語等。

（二）民主集中制實施步驟與程序預設的第二階段

圖2

議決階段是指由擁有票決權的成員對第一階段廣泛充分的民主討論后所形成的議案、決定或決議草案，經正確的集中后進行票決的階段。此階段分兩個部分，第一部分為廣泛充分的民主，所遵循的原則和程序預設與第一階段基本相同。之后，經過公眾參與、專家論證、風險評估后進入合法性審查、集體討論決定階段；第二部分為正確集中，此階段比較適用于各級黨委的民主生活會或面對 “三重一大”問題的決策。在具體實施和運用中，要體現民主集中制第二階段關于 “議決”的兩個重要原則，即堅持和貫徹 “服從多數”和 “保護少數”兩個重要原則。

第二議決階段的程序預設如下：

1．對議題草案進行廣泛充分的民主討論。遵循第一階段的基本原則和程序預設，范圍是在擁有投票資格的參會成員間。

2．對討論后的議案進行票決。在票決前，先要對票決的人數，票決的成員構成情況，“重大問題”的緣由，票決公開什么、如何公開，票決制度的規范等問題進行說明。

對法定票決程序進行討論、通報并通過。

匯報和宣布到會人數情況。對一些規程重點加以說明，如到會人數過半可通過相關議案或決議，反之，則不能；如果在開黨內民主生活會，討論議案是針對S同志處理的相關議題，S同志根據黨章規定，有權參加和進行申辯，其他黨員也可以為他作證和擁有辯護的權利等等。

宣布投票所必遵循的基本原則。即五個原則，遵憲依規原則，普遍平等原則，自由公正原則，差額競爭原則和秘密投票原則。遵憲依規原則，即說明對在選舉中舞弊做假者要根據憲法黨規進行嚴厲的法律制裁和黨內法規和黨紀處理，明確制裁和處理規定細要；普遍平等原則，即實行 “一人一票”、“票力均等”的原則；自由公正原則，即每位投票人有自主選擇投票、棄選等權，實行程序公開、流程公開、結果公開等；差額競爭原則，即在涉及重要人事選拔任用時，必要時可采取差額選舉，因為差額選舉給投票人提供了選擇的余地，是尊重投票者自由選擇權利的體現，也是一個辨別被選人良莠的重要茬口；秘密投票原則，即設立秘密寫票間，讓投票者在完全自由的情況下進行選擇和投票，不受外界的任何影響，真正落實投票者的自主選舉意愿。

宣布選擇票決方式。黨內有鼓掌、舉手、無記名投票三種表決方式，在選擇時一定要慎重。在表決時，一般情況下，如果是針對一般的事，而且基本能達成高度共識的，建議舉手表決或鼓掌通過；如果議題是針對人，建議投票使用無記名方式；〔8〕如果是針對“三重一大”這樣的重大事項，建議使用無記名投票方式。

宣布計票人、唱票人、監票人產生的方法和他們的職責和注意事項。最好是在現場提議投票選舉產生并舉行一個簡單嚴肅的宣誓，尤其是對出現違規違紀或瀆職者的處理和處分要明示。

對投票箱或投票間、正式選票、如何唱票和計票等的設計以及如何填寫選票等事項作說明。如條件許可，可設立投票間；如針對人事選拔，正式選票要以姓氏筆畫為序進行排列。

對有爭議問題如何裁定進行說明。對最后結果如果投票未通過該怎么處理要進行說明。

按序進行投票。

宣布投票結果。結果宣布最好及時，如不能當天宣布，必須說明并保障其結果的真實性，如果結果泄密或篡改，一經查實，造成不良后果或嚴重后果的相關當事人，應當受到相應的法紀懲戒或懲罰。

（三）民主集中制實施步驟與程序預設的第三階段

圖3

執行階段是指經議決后，所有成員對裁定的議案、決定或決議，不管是贊成的、不贊成的、反對的都必須不折不扣地貫徹執行的階段。作為政黨組織原則，必須有 “服從紀律”的 “集中”之意，否則就是一盤散沙。但無論是 “服從紀律”還是“集中執行”，都必須切實地“保護少數”。一是因為1980年2月29日通過的 《關于黨內政治生活的若干準則》早就明文規定要“發揚黨內民主，正確對待不同意見”；二是因為對某個領導或同志有意見，并不代表對這個領導或同志的不認同，更不代表對其所代表的組織或黨有不認同，他或她只是對這位領導或同志說話的語氣、態度，或者討論方案所涉及的某一條某一款有不同的看法或意見，并不是對某個人或方案全盤否定。作為一名黨員，尤其是黨員領導干部應在營造良好的黨內政治生態中率先垂范，盡快掌握在交談中學會協商，在交鋒中學會尊重，在交往中學會寬容，在交流中學會堅持的學識和能力。

第三執行階段的程序預設如下：

1．對最后議決的議案、決定或決議做一個總結說明。對會議總結人的要求：包括歸納、總結、點評、結語等，會議總結人同時必須指出最后通過的議案、決定或決議并不必定是完全合理、科學的議案或決定、決議，那么，按照馬克思主義的群眾路線要求，應將其運用于實踐，實踐是檢驗真理的唯一標準。在實踐中檢驗后發現不足，再回想一下當初在議決時反對的 “少數”意見，如果有必要，就再運用民主集中制機制進行糾錯，不斷完善之。

2．回訪“少數”的工作。會后找反對的 “少數”談心、交心，一是對自己各方面的一個檢驗，如對方愿意告訴你反對的真實想法，說明你還具有一些群眾基礎；如對方支支吾吾，不愿告之，這時需反省自己，說明自己平時做得不夠好或有失當之處。

3．反饋意見的工作。作為主持者或會議的組織者，特別是在黨內政治生活會上，應將會上的各種看法和評價進行一個評估和梳理，然后及時把一些值得借鑒的看法或整改的意見委婉地轉達給本人，使這位同志能在今后的工作中做得更好。這是對一個同志負責任的態度和做法，同時也是在踐行和繼承我們黨幫助同志 “懲前毖后，治病求人”的正確方針。

4．做好會議記錄工作。要求整理整個會議的所有記錄，歸檔歸案。

民主集中制是一個制度，每個制度都有自己的內在體系，而體系的運轉需要一連串程序的支撐和連接，其每一階段的實施步驟可分為諸多預設，組合起來成為完整的、有機的、前后承繼的系統，全景的民主集中制實施步驟與的全程的預設如圖4所示。

三、結語

習近平總書記2014年10月8日在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上強調指出：“嚴肅黨內政治生活需要多方努力，其中至關重要的是要使全黨深刻認識馬克思主義政黨有別于其他政黨的本質特征，深刻認識嚴肅黨內政治生活的重大作用，深刻認識黨內政治生活不正常的嚴重后果”〔9〕，在2016年新年賀詞中又首次提出要“著力營造政治上的綠水青山”。無論是在黨內政治生活中，還是整個國家的政治生態建設中，民主集中制的實施和貫徹無疑是核心和關鍵。遵循民主集中制實施步驟與程序，貫徹和落實其預設的定位與原則，從實踐價值層面看，它既是尊重黨員民主的初始權——話語權，也是黨員的主體地位進一步體現、民主集中制持續順利實施、黨內民主質量不斷提高的發展需求。同時也是對黨的性質與宗旨追尋、目標與任務追求必然規范的發展要求；從理論價值層面看，它不僅是黨性和人民性相統一的體現，而且是對真理和信仰相統一的追求，同時也是對理論與實踐的創造和結合過程。

〔1〕〔2〕鄧小平．鄧小平文選：第1卷［M］．北京：人民出版社，1994：312，303．

〔3〕任德儉．當前貫徹執行民主集中制的難點與對策［EB／OL］．www．defence．org．cn．2005－10－21．

〔4〕〔5〕王貴秀．論民主和民主集中制［M］．北京．中國社會科學出版社，1995：114－121，156．

〔6〕〔8〕［美］亨利·羅伯特．羅伯特議事規則［M］．袁天鵬，孫滌，譯．上海．上海人民出版社，2009：265－280，283－291．

〔7〕人民日報評論部．執政者當以包容心對待 “異質思維”［N］．人民日報，2011－04－28．

〔9〕習近平．在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話 ［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2014－10／08／c－1112740663．htm．

（責任編輯 王 生 胡學舉）

D262．11

A

2096－0921（2016）03－0100－07

2016－01－29

馬錦燕（1963），女，四川綿陽人，中共四川省委黨校黨史黨建教研部副研究員，主要從事政治學基本理論、黨的建設、基層民主等方面研究。