臺風災害致損情況分析及風險管理建議

中國人民財產保險股份公司災害研究中心 王澤溫 葛立元 陳靈銳

臺風災害致損情況分析及風險管理建議

Suggestion on analysis and risk manegement of typhoon-caused disaster

中國人民財產保險股份公司災害研究中心 王澤溫 葛立元 陳靈銳

我國是受臺風災害影響較為嚴重的國家，平均每年登陸我國的臺風有9.02次，遠高于日本的年均2.6次，也高于菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞、越南、美國和澳大利亞等太平洋地區國家。

臺風常常帶來大風、暴雨、風暴潮、滑坡、泥石流等其他災害，導致房屋及建筑物倒塌或受損、農作物受災、人員傷亡等。以2015年13號臺風“蘇迪羅”為例，2015年8月8日4時40分前后“蘇迪羅”在中國臺灣花蓮縣秀林鄉沿海登陸，22時10分前后在福建莆田秀嶼區沿海再次登陸，給我國福建、浙江、安徽、江西、江蘇等省份帶來了大風及暴雨天氣，導致773.6萬人受災、9900余間房屋倒塌、11.1萬間房屋不同程度損壞，農作物受災面積483.6千公頃，其中絕收39.5千公頃，直接經濟損失181.9億元。

本文將從臺風的形成和結構入手，結合典型案例，總結梳理臺風災害中暴露的問題，進而結合保險業業務特點，分標的類型，就如何減少臺風損失及人員傷亡提出建議。

臺風災害致損情況分析

臺風“蘇迪羅”重創臺灣地區

從災害學看，臺風的危害性主要表現在三個方面：大風、暴雨、風暴潮。三者疊加作用，往往帶來巨大損失。從災害損失數據看，臺風損失幾乎涵蓋生產及生活的所有領域，包括工業、農林牧漁業、交通運輸業、電力行業、水利設施等。以本次臺風“蘇迪羅”為例，我國福建、浙江、安徽、江蘇、江西等省773.6萬人受災，因災死亡26人，9900余間房屋倒塌、11.1萬間房屋不同程度損壞，農作物受災面積483.6千公頃、絕收39.5千公頃，直接經濟損失181.9億元。

由于“蘇迪羅”臺風分標的社會損失數據及保險行業損失數據尚未公布，為分析臺風的損失特點，選取了影響區域與“蘇迪羅”臺風具有一定相似性的“菲特”臺風進行分析。2013年第23號臺風“菲特”是近年來造成損失最大的臺風，登陸時與天文大潮重合，風力和降雨強度大，影響范圍廣，給浙江、上海、福建等地造成嚴重影響，三省市的直接經濟損失分別為580.93億元、9.53億元和24.55億元。

以損失最重的寧波為例，本次災害造成寧波市直接經濟損失超過334億元，受災人口248.25萬元。分行業看，農、林、牧、漁業損失近64.5億元，其中農作物受災面積120.29千公頃，因災減產糧食11.02萬噸，經濟作物損失16.81億元；工業交通運輸業損失149.75億元，公路中斷165條次，供電中斷499條次，通信中斷100條次；水利設施損失15.85億元，其中堤防損壞116.89千米，決口50處，水電站損壞27座。

根據以上“菲特”臺風的損失數據，并結合保險行業案例、業務數據，以及近期“蘇迪羅”臺風的社會熱點信息和臺風致損情況，可以總結出以下幾點經驗及教訓。

整體保險覆蓋面不足

從表1可以看出，除上海市外，寧波市、浙江省（不含寧波）、福建省在“菲特”臺風的保險賠付占社會直接經濟損失的比例均不高，福建省保險賠付僅占社會直接經濟損失的1.75%，而國際上，巨災的保險賠付水平一般在30%左右，發達國家甚至能夠達到60%～70%，說明保險覆蓋面有限。保險覆蓋面有限，一方面與投保率不高、不足額投保現象較多有關，另一方面對于某些逢雨必災的區域，由于周邊環境風險大，加上企業風險管理意識不高、水平有限，導致保險企業不愿承保。

表1 “菲特”臺風3省市社會損失與保險賠付對比表

企業風險管理意識不足 風險隱患較大

對于企業財產而言，企業在臺風災害中的財產損失情況與企業主的風險管理意識有較大的關系。作者在對廣東省某企業的汛期防災防損調研中發現，該企業的倉庫頂棚均為簡易塑料頂棚，且部分區域有漏損，雖然現場備有一臺抽水機，但已不能正常工作。該企業生產瓷磚，位于臺風多發地帶，頂棚極容易在大風的作用下被掀翻，導致倉庫貨物被雨淋，如果現場積水且不能及時排出，必然導致較大損失。所以對于企業來講，良好的風險管理意識和手段能在一定程度上減少損失。

城市內澇嚴重 財產損失巨大

臺風帶來的暴雨或風暴潮往往引發城市內澇，導致城市大面積積水且無法及時排出。對于企業、公共設施、機動車等城市財產標的而言，一旦發生城市內澇，損失難以避免。“菲特”臺風時，寧波余姚主城區70%的道路被淹，大部分住宅小區底層進水，主城區全線停水、停電，直接經濟損失206.5億元，受災人口達832 870人，給社會、企業及個人造成了巨大財產損失。另外，發生城市內澇后，客戶集中報案，導致保險公司報案激增，施救維修接納能力達到極限，加之社會施救力量不足，施救效率不高，也會導致財產損失擴大。

農險保險覆蓋率遠低于其他險類標的

從表2可以看出，“菲特”臺風中寧波市農業保險標的的保險賠付占社會直接經濟損失僅為2.31%，遠低于企業財產保險標的的10.39%，即說明農險的保險覆蓋面比其他險種財產更低。而農業保險標的由于覆蓋面積大、不可移動、標的脆弱性較高，對于災害的防范能力很低，一旦發生災害，損失往往難以避免，因此更應通過保險的方式進行風險轉移，降低農戶損失。

表2 “菲特”臺風中寧波市分行業/標的社會損失與保險賠付對比表

不重視臺風預警信息 人員生命安全受到威脅

臺風不僅會造成財產損失，對人員生命安全也可能產生威脅。本次蘇迪羅臺風正面襲擊福建莆田，盡管臺風預警信息早已提前發布，但景區湄洲島上仍有部分外地旅客未及時撤離，滯留島上。經湄洲島當地公安人員協調安排，滯留旅客入住酒店安頓，并被告知防臺風相關事宜，有效避免了人員傷亡。對于普通居民，特別是不居住在臺風區域的居民來說，對于臺風的危害及防臺措施的了解并不充分，對于臺風預警信息往往無動于衷。發生災害時，也缺乏有效的自救知識，容易出現人員被困、受傷的情況。此外，受災人員分布區域不集中、信息不暢通，也給救援帶來了一定難度，救援不及時可能出現人員死亡的情況。因此，加大對居民關于防御臺風知識、自救措施的宣傳教育，在收到臺風預警時，有效引導居民及時轉移并尋找安全區域，能夠有效避免人員傷亡。

在極端情況下，臺風造成的損失可能難以避免。如，本次“蘇迪羅”臺風登陸中國臺灣后，部分區域的瞬時最大陣風達到17級，破壞力極大，掀翻站臺停靠的貨物列車，甚至將桃園機場一架波音747客機吹至前輪離地。這種情況下，人員應盡量待在室內，以保證人身安全，財產的施救也應等到周邊環境相對安全再進行。

綜上所述，對于臺風造成的影響和損失，需要分標的進行風險管理。一是提高標的整體的保險覆蓋率，增強風險轉移和補償功能。二是對于企業財產的保障，企業主的風險管理意識及管理水平需增強和提高，并通過加固建筑物及戶外標的、設置防護措施、轉移物資、墊高設備、購置排水設施等方式，在一定程度上減少財產損失。三是對于農險標的，因其范圍廣、暴露于戶外、不可移動、標的脆弱，應主要通過保險來進行風險轉移。四是對于形成大面積積水的城市內澇災害，需要政府工程措施及非工程措施相結合，改進城市下墊面條件，并輔以社會救助措施。

臺風風險管理有關建議

針對當前我國嚴重的臺風災害問題，更應從長計議，系統性地規劃，并采取風險管理措施。

對于農業而言，除臺風來臨前的應急措施外，大部分農作物面臨投保嚴重不足的問題，致使臺風災害發生后農戶得不到充足的賠償，因此應進一步大力發展農業保險，特別是對政府保費補貼少的高價值經濟類農作物要鼓勵農戶積極購買農業保險。

對于居民個人，要進一步加強臺風災害防范的宣傳和演練，提高公眾的風險意識和自救能力。利用現代媒體，普及安全防范知識，提高市民的風險意識。充分開展災害場景演練，提高公眾的應急自救能力。通過這些手段，使普通民眾了解和熟悉臺風災害的原因及防御辦法和措施效果，規范其行為，盡可能避免人為因素增大災害的損失；通過這些手段使民眾熟悉臺風災害的預警信號和各種應急處理辦法，以及各類人員在臺風災害防御過程中應盡的職責，熟悉臺風災害發生時的轉移路線和方案，通過平時的防災減災和災害發生后的迅速自救來減少人員傷亡和財產損失。

對于一般性工礦企業、城市公共財產和機動車輛等城市財產標的，應從加強城市排水系統建設、開展城鄉河道整治、修建分洪區等工程性措施，與加快相關法律制度建設、加強城市內澇風險管理技術研究、發揮保險作用等非工程性措施兩方面開展臺風風險管理工作，重點介紹如下。

城市臺風風險管理的工程性措施

（1）改進城市排水系統，提高城市排水系統建設標準。臺風造成城市內澇的一個重要原因是城市排水不暢。當前，我國現有大部分城市的排水管網鋪設年代已久，建造標準不規范。我國城市排水標準采用2001年6月1日實施的國家標準《城市排水工程規劃規范》（以下簡稱《排水規范》）。《排水規范》規定，對于重要干道、重要地區或短期積水能引起嚴重后果的地區，重現期宜采用3～5年，其他地區可采用1～3年。余姚市的排水管網設計重現期基本上為一年一遇，而“菲特”臺風的降雨量大且集中，大大超過了相應的設計標準。目前我國的排水標準相對國外先進國家較低，無法適應我國近年來頻繁發生的臺風暴雨極端天氣，建議應適當提高城市排水標準。此外，很多城市排水系統是雨水排水和污水、廢水排水系統在一起的合流排水。隨著城市經濟和社會的發展，污水和廢水排放量不斷增加，使按《排水規范》設計的城市排水系統排放雨水的能力大為減弱。

（2）加強河道整治，提高防洪標準。臺風引起的江河湖海的漫堤是導致城市內澇的另一個重要原因，同時江河湖海也是城市洪水重要的行洪渠道。當前城市周邊山區植被破壞嚴重，水土大量流失，有的河湖、水庫等底泥大量淤積，導致過水斷面減小，行洪能力降低。如：余姚市1959年在姚江下游建了大閘，建閘后的姚江漲潮流量減小、速度減慢，但潮水的含沙量并沒有變，使得落潮不足以將泥沙帶出，姚江淤積能力增強，排洪能力明顯下降。

由于管理不嚴和有法不依等情況，我國一些河道和湖泊還存在著遭受破壞和侵占的現象。應加大河道、湖泊和山林的整治和管理力度，保證江、河、湖泊的行洪能力。余姚市在“菲特”臺風后，為加強姚江的北排能力,已開始整治上游河道，增設強排設施，將部分河道由30～40米拓寬至80～100米。2014年，余姚提出消除68條垃圾河、黑河、臭河，實現“三潔九無”的目標，將水環境改善、生態功能恢復作為河道整治的重要內容，增強水體流動性，提升河道泄洪能力。

此外，河道水位變化直接影響城市排水管網作用的發揮，為避免排水口受潮流頂托作用，影響管網排水能力，在防洪設施建設中應充分考慮到潮流對防洪的影響。針對目前防堤防洪標準較低的問題，應根據不同城市內澇災害嚴峻程度，提高大江、大河、大湖的防洪標準，重要城市應達到150～200年一遇標準，次要河流及支流，一般應達到50年一遇的標準。

（3）重點保護區域修建分洪區。當前，分蓄洪區是“防臺防洪”工程體系中較為薄弱的環節。分滯洪區是各大流域城市防洪的最后一道防線。目前，由于管理松懈、人口增長和經濟發展，我國滯洪區和天然湖泊都有不同程度地被盲目圍墾、侵占開發，成為農村經濟的重要產業地帶，使滯洪作用和洪水調度成為了很大的難題，一旦城市分洪，將帶來很大的經濟損失和人口轉移問題。因此，應加強蓄洪區的建設和管理，健全相關法律法規，提高預測和分析能力，合理規劃分蓄洪時間，建立科學的分蓄洪機制。

城市內澇風險管理的非工程措施

（1）加快法律法規等基礎性制度建設。從國家層面來看，我國防臺、防洪法律對城市內澇防范的規劃、建設、標準等缺乏專門條款。從地方來看，盡管我國多個城市出臺了城市防洪排澇的地方性法規，然而各地法規在排水設施規劃建設等方面的相關規定上仍顯不足。我國應盡快完善城市洪澇防范方面的法律法規。同時，城市建設規劃要與城市防洪協調發展，尤其是針對城市建設引發的許多區域積水問題，在進行城市建設時，要充分考慮城市的防洪能力，如對新開發區就地滯洪蓄水設施要制訂強制性規定。

（2）加大對城市排水管網的改造投入。臺風造成城市內澇的原因之一就是城市防洪設施能力的不足，而防洪設施能力不足的主要原因是防洪設施的建設和維護資金不足。據中國城市建設統計年鑒統計，在用于市政基礎設施的財政性資金中，當前大約僅有4%投入到排水系統的建設維護中，難以按標準規定進行定期維護。為提高城市排水能力，應研究加大對防洪設施建設和維護的專項資金投入。

（3）加強臺風風險管理技術研究和支持。加快城鄉臺風風險評估，對不同防洪區域要進行臺風洪澇風險普查、編制洪水風險圖、進行城市排水風險評估，有針對性地進行城市洪澇風險管理。提高臺風、暴雨的快速及時預報預警能力，加強氣象水文觀測儀器與技術研究，建設洪水預報預警系統、形成有效的信息發布平臺等。

（4）積極發揮保險等經濟手段在臺風風險管理中的作用。洪水保險是一項重要的防洪抗災非工程措施，它可以發揮社會穩定器的作用，使部分地區一次性遭受的洪災損失在較大范圍和較長時間內進行分攤，為促進城鄉防災防損和救災減災工作的開展提供支撐與保障。

余姚市內澇（“菲特”臺風）

一是發揮保險的經濟補償作用，促進生產、生活快速恢復。受災農戶、居民、企業可以通過保險公司專業快捷的服務，快速獲得賠償，既可以最大可能把損失減到最小，又可以贏得恢復生產、生活的寶貴時間。

二是發揮保險的防災減災和減少風險損失的作用。人們購買保險后，保險公司有降低客戶出險率的動力，會加強對客戶的防災防損檢查及推動防災防損措施普及，通過風險查勘、風險分析等方法估計被保險人遭受臺風災害的風險大小、可能損失，有效利用工程技術、預防措施宣傳等手段來改善客戶的風險狀況，預防與減少災害事故的發生，減輕保險標的損失的嚴重程度，從而提高客戶抵御風險的能力。

三是災害保險是社會保障的有效補充。隨著我國城鎮化進程加快，政府為城鄉的防洪，包括修建防洪工程和洪災后救濟與社會保障作了巨大投入，這些費用都是政府在有限的財政經費中支出，只能用于災后民眾的基本生活保障，而無法保證恢復到災前的生產、生活水平。

發展災害保險，可以對不確定的臺風風險給予確定的有預期的補償，改善城鄉居民的長期動態期望效用，有效補充社會保障的缺口，進而保障城市的可持續發展。