戶(hù)籍改革破冰前行

辛圓+張尼

戶(hù)籍制度改革的核心是建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度相適應(yīng)的一系列制度保障，因?yàn)檫@些才是捆綁在戶(hù)籍上的利益。

9月19日，北京發(fā)布戶(hù)籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)。至此，除西藏外，大陸其余30個(gè)省份均已出臺(tái)戶(hù)籍制度改革意見(jiàn)。各地普遍取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分，部分地區(qū)放寬落戶(hù)條件。各地方案中還提出建立或完善居住證制度，其中多地已出臺(tái)具體辦法。

取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分

國(guó)務(wù)院2014年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》中提出，取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶(hù)口等戶(hù)口類(lèi)型，統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口，體現(xiàn)戶(hù)籍制度的人口登記管理功能。

而在已出臺(tái)戶(hù)籍制度改革方案的30個(gè)省份，普遍提出取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分，有些省份還對(duì)此制定了具體的時(shí)間表。

例如，北京此次明確，取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口，體現(xiàn)戶(hù)籍制度的人口登記管理功能。

安徽此前提出，戶(hù)口登記不再標(biāo)注戶(hù)口性質(zhì)，不再出具關(guān)于戶(hù)口性質(zhì)的證明；貴州則明確，從2015年6月1日起，在“戶(hù)別”欄不再登記農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)，統(tǒng)一登記為家庭戶(hù)或集體戶(hù)。

部分地區(qū)放寬落戶(hù)條件

國(guó)家版的戶(hù)籍改革意見(jiàn)提出，要全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，部分省份全面放開(kāi)落戶(hù)限制地區(qū)的范圍更大。

例如，四川提出“全面放開(kāi)大中小城市和建制鎮(zhèn)落戶(hù)限制”；山西提出“全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和中小城市落戶(hù)限制”，貴州也提出“全面放開(kāi)中小城市和建制鎮(zhèn)落戶(hù)限制”等。

對(duì)于大城市的落戶(hù)條件，國(guó)家版的戶(hù)籍改革意見(jiàn)規(guī)定“大城市對(duì)參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限的要求不得超過(guò)5年”，而河南縮短為“不得超過(guò)2年”，安徽縮短到“不得超過(guò)3年”。

在特大城市的人口規(guī)模控制方面，北京上海等地均嚴(yán)格劃出常住人口上限。

北京提出，到2020年，全市常住人口控制在2300萬(wàn)人以?xún)?nèi)，城六區(qū)常住人口在2014年基礎(chǔ)上下降15個(gè)百分點(diǎn)左右。上海則明確，到2020年，全市常住人口規(guī)模控制在2500萬(wàn)以?xún)?nèi)。

廣東出臺(tái)的《意見(jiàn)》里強(qiáng)調(diào)，廣州、深圳市要根據(jù)綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，加快調(diào)整人口結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)吸納本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的各類(lèi)型專(zhuān)業(yè)人才落戶(hù)。要按照總量控制、公開(kāi)透明、公平公正的原則，對(duì)達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)條件的人員，允許在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)常住戶(hù)口。

利益的重新調(diào)整與分配

戶(hù)籍制度一直被認(rèn)為是社會(huì)不公的主要表現(xiàn)之一。自上世紀(jì)50年代中期開(kāi)始實(shí)行以來(lái)，農(nóng)民被長(zhǎng)期限制在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。許多農(nóng)民工及其后代在一個(gè)城市生活多年，卻因沒(méi)有戶(hù)口而無(wú)法享有和城鎮(zhèn)居民相同的教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老權(quán)利。

在中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥看來(lái)，“城鄉(xiāng)一體化”的戶(hù)口登記制度在本輪戶(hù)籍制度改革中意義非常大。“這結(jié)束了中國(guó)自上世紀(jì)50年代起的戶(hù)籍二元體制，這不僅是相關(guān)部門(mén)工作內(nèi)容上的合并，更是常年來(lái)固化在不同戶(hù)口上的利益的重新調(diào)整、分配。”

去年11月，在中共中央發(fā)布的“十三五”規(guī)劃建議中，深化戶(hù)籍制度改革成為關(guān)注重點(diǎn)。這項(xiàng)改革要促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶(hù)，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。

2016年4月，國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林曾在新聞發(fā)布會(huì)上公開(kāi)表態(tài)稱(chēng)，今年首要任務(wù)，是使所有的地方都能夠出臺(tái)具體落實(shí)國(guó)務(wù)院戶(hù)籍制度改革的做法和政策。

建立和完善居住證制度是標(biāo)配

《居住證暫行條例》自去年公布以來(lái)，多地相繼出臺(tái)了本地區(qū)的實(shí)施辦法。而在各地的戶(hù)籍改革方案中，也都將完善居住證制度作為重點(diǎn)工作。

上海提出，要研究完善上海市居住證管理辦法及其配套政策，進(jìn)一步健全以居住證為載體的基本公共服務(wù)及便利提供機(jī)制。

北京也強(qiáng)調(diào)，要貫徹執(zhí)行好本市居住證制度，同時(shí)建立健全以居住證為載體的基本公共服務(wù)和便利提供機(jī)制。未來(lái)北京要穩(wěn)步擴(kuò)大居住證持有人享有的公共服務(wù)范圍，并逐步提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

有些地區(qū)則對(duì)居住證未來(lái)的功能做出更明確的規(guī)劃。例如，在浙江出臺(tái)的《意見(jiàn)》中，不僅強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)行流動(dòng)人口居住登記制度，準(zhǔn)確掌握流動(dòng)人口基本情況，還進(jìn)一步提出，要實(shí)施IC卡式居住證，逐步把居住證建成集行政管理、公共服務(wù)、金融、商業(yè)應(yīng)用等于一體的綜合性卡證。

居民制度給予農(nóng)民平等的待遇

實(shí)際上，各地在落實(shí)國(guó)務(wù)院文件上對(duì)于開(kāi)放戶(hù)籍制度都有各自的小算盤(pán)，這也使得政策總體進(jìn)展稍顯緩慢。人們擔(dān)心的是，農(nóng)村城鎮(zhèn)化可能導(dǎo)致的農(nóng)民“失地”問(wèn)題。還有分析人士認(rèn)為，中國(guó)的戶(hù)籍制度改革使得農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，將提振二三線(xiàn)城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)。外界也擔(dān)心，三四線(xiàn)城市可能會(huì)有大量人口進(jìn)入，而這會(huì)推高城市的房?jī)r(jià)。

但是專(zhuān)家也表示，沒(méi)有必要對(duì)上述問(wèn)題過(guò)度擔(dān)心。國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家日前在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)表示，居民制度不是剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，而是給予農(nóng)民平等的身份、平等的待遇。“居民戶(hù)口既不是變成非農(nóng)戶(hù)口，也不是過(guò)去概念的城市戶(hù)口，而是強(qiáng)調(diào)在國(guó)土范圍內(nèi)，都是平等的身份。”

北京大學(xué)社會(huì)學(xué)教授陸杰華也表達(dá)了相同的觀(guān)點(diǎn)。他指出，戶(hù)籍改革有不同的路徑，即使放棄土地，也不應(yīng)該像過(guò)去那樣簡(jiǎn)單給予現(xiàn)金補(bǔ)償，肯定要在社保、基本公共服務(wù)上拉近和城里居民的差距，否則僅僅給房子、給錢(qián)，福利待遇卻沒(méi)有跟上，農(nóng)民也不會(huì)愿意。

而對(duì)于農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移會(huì)推高房地產(chǎn)，中國(guó)人民公安大學(xué)教授王太元認(rèn)為，一些城市不大可能因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城導(dǎo)致房?jī)r(jià)大漲，相反卻可能促進(jìn)小城市政府保障房的發(fā)展。

在專(zhuān)家看來(lái)，戶(hù)籍制度改革的核心是建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度相適應(yīng)的一系列制度保障，因?yàn)檫@些才是捆綁在戶(hù)籍上的利益。北京最新公布的《意見(jiàn)》就提出，下一步將建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度。

值得注意的是，北京的《意見(jiàn)》還提出，要嚴(yán)守人口總量紅線(xiàn)，積極推動(dòng)“人隨功能走、人隨產(chǎn)業(yè)走”，不斷降低中心城區(qū)人口密度。

在中國(guó)，日益增加的人口壓力已經(jīng)成為了施壓特大城市的一把“利劍”。毫無(wú)疑問(wèn)，決策者希望中國(guó)特大城市的人口調(diào)控應(yīng)通過(guò)優(yōu)化人口空間布局，改善人口結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的匹配平衡。