對行政行為說明理由制度的兩點思考

摘 要：通過對國內外行政行為說明理由制度立法例的分析研究，給行政行為說明理由作出了恰當的界定，并指出在現有制度基礎之上進行完善的思路是構建該制度更為適宜的進路。

關鍵詞：行政行為說明理由；構建進路

一、行政行為說明理由的界定

行政行為說明理由是一項重要的行政程序制度，從認知的邏輯順序來看，該制度的概念需要根據其適用范圍和行政主體應該說明的理由的內容等來確定。由此，為界定該制度，首要任務是確定相關的前提問題。

綜觀該制度在我國的立法實踐和世界其他國家的立法例，對行政行為說明理由制度中的“行政行為”的規定不盡相同。如法國的《行政行為說明理由和改善行政機關與公民關系法》中明確了對于抽象行政行為，“不必說明理由”；葡萄牙《行政程序法》則將抽象行政行為納入了需要說明理由的范圍；《日本行政程序法》僅規定了對不利行政處分需要進行說明理由；而美國的《聯邦行政程序法》則要求制定規章行為和行政裁決行為都須說明理由（包括授益性行政行為）。反觀國內的立法情況，各行政行為特別法中的說明理由制度均只要求對特定的具體行政行為進行理由說明；而楊金晶在撰寫《行政行為說明理由地方考——以八部地方行政程序規定比較為視角》一文時經考察發現，我國現有的零散的行政行為說明理由制度下說明理由的情況“不限于行政機關對具體相對人說明理由”，亦包括內部行政行為、抽象行政行為，甚至還包括了行政指導、行政規劃等行政行為1。對于“說明理由”的規定，國內外倒是有更多的共識。其中多數直接用“說明理由”的表述概括規定，稍具體一點的便主要羅列了事實依據和法律依據兩項內容。實際上，沒有過多地列舉其他需要說明的內容的做法是恰當、合理的，因為行政主體要進行說明的內容是由其所作的行政行為的性質所決定的。如對某一具體行政行為的說明和針對抽象行政行為的說明必定是有差異的，由此，便不宜在界定該制度的時候將“說明理由”（的內容）具體化。有鑒于此，界定行政行為說明理由制度的重點集中到了對“行政行為”適用范圍的討論之上。

總體來說，根據行政程序通過規范、控制行政權來保障行政相對人合法權益的設立宗旨，應該對“行政行為”進行目的性限縮解釋，將其范圍限定在“外部行政行為”之下。在限縮之后，“行政行為”的確定便只剩下對抽象行政行為和授益性行政行為的取舍。

對于抽象行政行為的作出是否需要進行理由說明，法國的行政法律規定“行政主體可不必說明理由，其理由是該類行為不直接影響相對人的合法權益，在發生現實的法律關系后再予說明理由更具針對性?！?德國對此問題也采類似的規定和解釋?？晒P者認為，抽象行政行為自身具有的普遍效力和反復適用性決定了其更應該被在公布實施的同時就進行充分的說明和解釋，由此才能保證其運行具有更強的可預測性，進而保障其正確而統一地發揮功效。相反，在模糊地指引下發生大量現實的行政法律關系之后再對其進行解釋說明，則需要付出更加高昂的社會成本。對抽象行政行為進行理由說明，是為“防范于未然”的法律意識，也是使法律充分發揮指引社會功能的重要保障。

對于授益性行政行為，日本是不主張對其進行說明的，因為這是對行政相對人賦予權利或是免除、減輕義務的行政行為，相對人一般不會提出異議；而要求行政主體進行理由說明，將有損于行政的效率價值。但筆者堅持認為，在整個社會大背景下，有人獲益的同時則必將有對應的人會因此而承受利益損失或是額外的社會負擔，從某種意義上來看，這樣做雖正義但并不公平。在平等意識日益發達的當今社會，某人從行政主體處獲益的情況如若沒有向社會公眾交待，則會引起猜忌和不滿的情緒，而不公的社會觀念終將引起動蕩和禍患。相反，行政主體對其作出的授益行為進行說明理由之后，將在社會中起到良好的示范和引導作用，疏解一些不健康的抵觸情緒，有利于社會的穩定與和諧。

綜合上述分析，筆者認為行政行為說明理由制度中的“行政行為”宜將抽象行政行為和授益性行政行為一并納入，這樣才更符合行政程序制度設計的初衷，有利于法治社會的建設。因此，行政行為說明理由應該是指行政主體在作出對行政相對人的權利義務產生影響的行為時，除法律有特別規定外，應當向相對人以適合于該行政行為的方式說明行為依據的制度。

二、構建行政行為說明理由制度的進路之探索

通過對現有的構建該制度方面的研究成果進行歸納、分析后發現，許多行政法學學者將構建該制度的進路的精力集中寄托在了行政程序法典之上?！缎姓绦蚍ā吩谖覈欢群糁?，卻因種種阻力當道至今都沒能得以問世。這種境況造成了很多學者對行政程序具體制度的研究無用武之地。十八屆四中全會《決定》中雖明確提出要完善行政程序法律制度，但并沒有類似于“編纂民法典”的任務要求。就此看來，行政程序法典的建立目前還不是很樂觀。

遠水解不了近渴，從致力于制定統一的行政程序法典的桎梏中解放出來，或許可以獲得讓一些具體的行政程序制度包括說明理由制度在現階段充分發揮出其本應具備的功能的思路。畢竟構建一項法律制度的直接目的是要取得實實在在的法律效果，而不應該是僅獲得“完備”的法律手段或形式。行政程序法典也好，零散的規定也罷，其宗旨都是要通過規范、控制行政權來保障相對人的合法權益，殊途同歸。行政法學學者們對待這一問題的思路，是不是本末倒置了呢？與其一味追求一部完善卻遙遠的法典，不如“以退為進”，先對現有零星的說明理由制度進行完善，解了燃眉之急的同時等待法典的出世。

總之，對于構建行政行為說明理由制度，現在的思路應該是有比沒有好、用比不用強，重在實效。因此，當下迫切的任務是使現有的行政行為說明理由制度“活”起來。

參考文獻：

[1]楊金晶.行政行為說明理由地方考——以八部地方行政程序規定比較為視角[J].研究生法學，2014（4）：23-33.

[2]于春華.國外行政行為說明理由制度對比研究[J].內蒙古農業大學學報：社會科學版，2012，14（2）：379-380.

作者簡介：

丁晨凇（1990～），男，山東鄆城人，甘肅政法學院2014級憲法學與行政法學專業碩士研究生，研究方向為行政法學。