新行政訴訟法下行政合同訴訟若干問題探析

支菡箴

摘 要：新《行政訴訟法》修改之后，正式將“行政合同”納入了行政訴訟的受案范圍，這意味著行政合同在我國正式成為一個法律概念。在立法上確立了行政合同法律地位后，其在我國行政訴訟實踐中如何應用則成為了下一階段的重點問題。為完善我國行政合同訴訟制度，本文擬對當前行政合同訴訟中存在的問題進行分析，并提出相應的完善對策。

關鍵詞：新行政訴訟法；行政訴訟；行政合同

一、我國行政合同訴訟的現狀

十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》，此次修改對行政訴訟法作了若干調整，將行政合同納入行政訴訟法的受案范圍則是此次行政訴訟法修改的亮點之一，這標志著行政合同在我國立法上得到了確認，也就意味著理論界對行政合同的爭議從其存在的合理性向該制度在應用上的具體化轉變。對于行政合同制度的理論，雖在法律上首次得到確認，但在我國理論準備較為欠缺，在我國行政訴訟實踐中可能會出現諸多問題。

1.行政合同訴訟受案標準不明

根據《行政訴訟法》第12條11項之規定，立法雖然將行政合同納入人民法院行政訴訟受案范圍，但該條只列舉了政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議兩類行政合同，雖然該條中用“等”進行了兜底，但除了這兩類以外的行政合同是否屬于行政訴訟的受案范圍，并不明確。不過，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第11條的規定[1]，可以認為，在《行政訴訟法》第12條11項中的“等”，應當作等外的理解，也就是說行政訴訟受理的行政合同案件不能僅限于這兩類，還包括其他行政合同。雖然立法上對行政合同訴訟范圍作了兜底性規定，但未對其他行政合同進行列舉，表述較為模糊。我國目前通說認為，納入受案范圍的行政協議類型包括：國有土地使用權出讓協議、土地房屋征收征用補償協議、政府特許經營協議、農村土地承包經營協議、國有資產承包經營、出售、租賃協議、委托培養等教育行政協議、特定范圍內的政府采購協議、其他行政協議（如公共工程承包合同）。[2]但在實踐中，上述的一些合同是否屬于行政合同存在爭議，如國有土地使用權出讓合同，以前均是通過民事訴訟渠道進行救濟，而且目前對該類合同，相關法律之間仍存在著沖突。筆者認為，對于行政合同受案標準的規定，在我國目前的行政訴訟實踐中，進行列舉行規定實屬必要，且應當更為細化，以彌補對行政合同認定不一的現狀。

2.行政合同訴訟審理規則不明

單向性救濟結構的傳統性行政訴訟仍是當前行政訴訟的主要形式[3]，現行行政訴訟法主要是針對單方行政行為制定審理規則，對于行政合同的相關規定，也都是以原有審理規則為依據，并未做出例外或特殊規定，這樣的立法現狀也會為司法實踐制造難題，比如我國行政訴訟法中只規定了行政相對人可以起訴行政機關，那么對于相對人不履行行政合同的這一類案件則顯得無所適從[4]。行政合同與單方行政行為在性質上存在較大差異，行政合同兼具行政性與合意性的二元屬性，這也就意味著其應當受行政法律規范與契約自由原則的雙重約束。但在我國立法與實踐中，對于有關行政合同訴訟應當選擇何種審理規則，仍是一個模糊不清的問題。

二、我國行政合同訴訟相關問題完善的建議

綜觀我國行政合同訴訟的立法與實踐，我國行政合同訴訟制度還需進一步豐富與完善，具體表現在：第一，從立法上看，我國行政合同被視為行政行為的一種，缺乏獨立的法律規范，目前適用傳統的行政訴訟制度無法適應行政合同訴訟實踐；第二，目前我國行政合同訴訟審理缺乏明確的依據，立法也并未對此作出明確規定。筆者認為，進一步完善我國行政合同訴訟制度，應當從以下入手：

1.制定有關行政合同的專門法律規范

從西方國家的經驗來看，無論是大陸法系國家還是英美法系國家，都存在著關于行政合同的專門法律規定。如德國《聯邦行政程序法》第四章專章規定公法契約，法國每一種行政合同都有相應的成文法對應，英國在一般合同規則之外，針對行政合同的特殊性，又制定相應補充規則，如1972年制定的《應用研究合同條例》、1973年制定的《公正交易法》、1978年實施的《不公正合同條款法》均作了一些例外規定[5]。筆者認為，對于我國行政合同訴訟，應當進行專門的立法，對于行政合同的內涵屬性、種類、適用規則等一系列問題進行統一的專門規定，為法院審理行政合同訴訟提供一個統一的適用依據。

2.制定獨立的行政合同審查規則

雖然新《行政訴訟法》將行政合同納入到行政訴訟受案范圍當中，但目前的行政訴訟法中所規定的審查規則基本上是針對單方行政行為所制定。前文中已經提到，行政合同是兼具行政性與合意性二元屬性的行政行為，若僅以目前的規定作為行政合同的審理依據實屬不妥，雖然在最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中對適用民事法律規范進行了規定，但存在片面化現象，無法完全切合行政合同訴訟的特殊需要。筆者認為，應當將行政合同與其他行政行為相并列，并為行政合同訴訟設置獨立的審查規則，在這個過程中，應當圍繞行政合同的二元屬性進行雙向性構建，從原被告資格、舉證責任、訴訟類型、判決方式以及法律適用等方面結合行政合同特征進行統一規定。雖然我們目前已經在受案范圍上承認了行政合同案件，但是如果我們忽視了行政合同的特殊性，仍然采用傳統的行政訴訟結構模式，將會引起行政合同與傳統行政訴訟結構的不契合而產生排異反應。

參考文獻：

[1]行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議.

公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：（一）政府特許經營協議；（二）土地、房屋等征收征用補償協議；（三）其他行政協議.

[2]宋海東.《新行政訴訟法語境下行政協議若干問題探析——以類型化訴訟為視角》，山東審判，2015年第6期.

[3]和洪.《行政合同訴訟問題研究》，人民論壇，2013年第17期.

[4]梁鳳云.《行政協議案件的審理和判決規則》，國家檢察官學院學報，2015年第4期.

[5]楊欣.《行政合同訴訟比較研究》，湖北警官學院學報，2004年第2期.