建立我國環境公益訴訟制度的幾點思考

廖囿筌

摘 要：對于環境等社會公益，公民被認為不具有直接利害關系，其原告資格不被承認。這樣，當環境等社會公益遭受侵害或有侵害之虞時，公民便無法通過司法手段來維護公益。環境公益訴訟制度的出現，既是訴訟法對其自身只顧及保護私人利益的狹隘性突破，也是對傳統訴訟法律制度的超越。

關鍵詞：公益訴訟；訴訟主體；訴訟基金；舉證責任

黨的十八屆四中全會，首次以全面推進依法治國為主題并審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。新《民事訴訟法》中第55條規定標志著我國正式打開了環境保護公益訴訟的大門，為今后的環境公益訴訟提供了一定的法律支持，這條新增規定在一定程度上給環境公益訴訟注了新的希望。新《環境保護法》第58條進一步明確了環境公益訴訟主體，放寬了環境公益訴訟范圍，具有重要意義。環境公益訴訟是指在公共利益可能或正在受到環境侵權的情形下，個人、社會團體組織、有關機關，出于保護公共利益的目的，將不法侵害人訴至法院，要求其停止侵害、消除影響、賠償損失的訴訟。

一、公益訴訟制度的法理基礎

從現代訴權理論角度看，一般認為公益訴訟的理論基礎主要為訴訟信托理論。訴訟信托理論主要是從英美法系國家發展起來的一種訴權理論，1971年，法學教授約瑟夫·薩克斯提出“環境公共財產論”和“環境公共委托論”。薩克斯教授認為，空氣、水等環境要素在受到嚴重污染和破壞，以致威脅到人類正常生活的情況時，不應再視為“自由財產”和“無主物”。國家環境資源就其自然屬性和對人類社會的重要性來說，應是全體公民的共享資源，是全體公民的公共財產，任何人不能任意對其占有、支配和損害。為了合理支配、利用和保護這一公共財產，全體公民應作為共有人委托國家對環境資源進行管理，國家有義務保護公共財產免受不法侵害。但國家作為一個集合體，不可能自己親自出庭起訴、應訴，這時代表國家行使公訴權的檢察機關理所應當獲得公共利益的訴權，參加和處理訴訟事務。檢察機關被視為國家的化身，所享有的實體權益就是國家享有的實體權益。訴訟信托理論因此解決了檢察機關在起訴中出現的實體權利和程序權利相脫離的矛盾，成為檢察機關提起民事公益訴訟的理論基礎之一。

從檢察機關的性質和職責來看，我國的國情及檢察機關的性質，更是要求檢察機關把維護國家、公共利益作為首要職責予以履行，同時，檢察機關作為法律監督機關，理應代表國家對環境違法行為進行監督。檢察機關提起環境民事公益訴訟的目的，就是以訴訟的方式，保護環境利益，以實現法律監督的價值。法律監督的主體和訴的主體這兩個概念是不相矛盾的，法律監督是在宏觀上界定了法律監督的職能，而訴則是實現法律監督職能的一種權能或者途徑，原告和法律監督機關是從不同的角度對檢察機關法律地位所進行的描述，都是為了監督法律的遵守和實施，檢察機關的監督權并不會影響訴訟權的正當行使，不會有損司法公正，因為在檢察機關提起并參加公益訴訟后，作為訴訟當事人，行使當事人的訴訟權利，其訴訟權的具體行使必須符合訴訟規則的規定，所以不會導致訴訟結構失衡。

二、我國公益訴訟制度的現狀與不足

1.原告資格受限

依法成立的以環保為宗旨的環保公益團體，有權提起環境公益訴訟。這是環境公益訴訟制度的核心。這種制度特別適合于受害人不確定、環境權屬關系不明確、受害人眾多而又難以確定代表人、或者受害人眾多但確實缺乏應有訴訟能力等特殊情況。現實生活中，許多情形下，個人面對污染破壞環境的公司法人或者組織，常常不知、不能、不敢提起訴訟。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人眾多但難以確定原告的情形。

2.舉證責任不明確

民事訴訟舉證責任的基本原則是“誰主張、誰舉證”，雖然《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第74條第（3）項規定，因環境污染引起的損害賠償訴訟，對原告提出的侵權事實，被告否認的，由被告負責舉證。即“舉證責任倒置”，但是在這次民事訴訟法的修改僅第55條規定了環境公益訴訟的主體，環境公益訴訟的舉證原則是“誰主張，誰舉證”，還是“舉證責任倒置”？至今也沒有相關的法律法規或司法解釋對此作出明確規定。

3.訴訟費用的承擔問題

新《民事訴訟法》第55條規定“法律規定的機關和有關組織”則可能會因為無力支付費用怠于行使自己的訴權，這與法律保護環境的初衷是相悖的，如果訴訟費用由被告承擔也不妥。實踐中，政府或企業為了帶動當地經濟而開發、發展各種項目，有時因為未知的變化或對環境情況考慮不全，便造成了環境污染，這時，要面對著發展與保護的兩難選擇，該如何找到平衡？公益訴訟的費用由誰承擔？這些都是我們亟待解決的問題。

二、國外環境公益訴訟制度考察

在英國，它主要通過判例的形式建立起檢舉人訴訟制度的環境公益訴訟。如在英國，檢察官可為公益事項提起或參與公益訴訟，對涉及公共利益或公民權利的行為，檢察長也有權請求法院制止。而在法國，檢察院更是被視為社會利益的代表，它也最早在法律中規定，檢察院有代表公益訴訟的職權，只要涉及公共利益的案件，檢察院都有權提起訴訟。美國的環境公益訴訟制度稱為“公民訴訟”，指公民可以依法就企業違反法定環境保護義務、污染環境行為或主管機關沒有履行法定職責的行為提起訴訟。其確立走的是先在法律中明確規定，后通過司法判例進行解釋和應用的道路，既有法律的支持又有實踐的驗證，做到知行合一，美國環境公益訴訟原告在實踐中不限于“公民”。

對比國外的環境公益訴訟制度的研究，雖然我國引入該制度的時間較晚且發展速度及認知程度也較慢，尚未建立起該制度，但是有關環境侵權訴訟的規定散見于《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《環境保護法》等法律法規中，同時近幾年國內專家與學者都紛紛試圖開始引導環境公益訴訟走向制度化，對于該制度的構建紛紛提出不同的看法，有學者以被訴對象不同，提出環境公益訴訟應分為民事環境公益訴訟和行政環境公益訴訟。

三、對公益訴訟制度發展的完善

1.擴大公益訴訟的范圍

對公益的損害，既有一般民事主體的行為，也有行政機關的行為，根據環境公益訴訟中被訴行為是私人的民事行為還是政府的行政行為，分別確立采取民事訴訟和行政訴訟。但針對被訴的行政行為，我國目前僅僅是界定為具體行政行為，而像開發計劃、規劃、政策等抽象行政行為，有時對環境也會造成眼中的危害，所以在環境公益訴訟中，我們應放寬訴訟范圍，不僅對具體行政行為進行訴訟，對抽象行政行為也應能進行訴訟，從切實保障相對人和國家社會公共利益出發，未雨綢繆，在違法抽象行政行為實施前，通過司法審查的手段，組織其實施是十分必要的。

2.合理分配舉證責任

在民事訴訟中，雙方當事人的舉證責任是對等的，誰主張誰舉證；在行政訴訟中，被告行政機關負有舉證責任。在公益訴訟中，其舉證責任必須從成本與收益的角度專門研究。筆者認為應視原告的舉證能力而規定不同的舉證責任，不能一刀切。首先，法律規定的機關提起的公益訴訟，適用“誰主張，誰舉證”的一般舉證規則。

3.建立并完善檢察機關參與公益訴訟案件的篩查機制

由于檢察機關的傳統使得其偏重于刑事領域方面，其內部司法資源往往向反貪、反瀆部門、公訴部門、偵查監督部門等傾斜較多。在司法資源有限的情況下，在環境公益訴訟領域要求檢察機關投入較多的精力，在現階段可能是不現實的。因此在程序上，應該建立環境公益訴訟案件的參訴篩查機制，避免司法資源的浪費。在案件的篩查上，主要應該考慮涉案標的大小、造成的社會影響的大小、國家或公共利益的受損程度、參與環境公益訴訟的可行性和風險性等。對于檢察機關獨立作為原告的環境公益訴訟案件，還應當考察是否存在其他訴訟主體可以行使權利。可以考慮由檢察委員會辦公室負責對案件篩查工作，檢委辦的優勢就在于其工作人員日常承擔著檢委會上會案件、議題的審查工作，對案件的篩查積累了豐富的經驗。

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