關于國有企業職工住宅小區業主委員會管理物業制度的思考

摘 要：一些國有企業職工住宅小區在“三供一業”分離移交工作過渡期間，采取由業主委員會管理物業的制度，但由于業主委員會法律地位不明確、物業服務不規范、物業服務監督不到位的弊端，極易引起業主和業主委員會之間的矛盾。因此，必須要明確業主委員會的法律地位、提高業主委員會服務質量、確定有效的物業服務監督機制，促進國有企業職工住宅小區物業市場化改革。

關鍵詞：國有企業；職工住宅；業主委員會；物業管理服務

一、國有企業職工住宅小區業委會管理物業制度問題的提出

國有企業長期承擔與主業發展方向不符的公共服務職能在工資福利外對職工家屬區供電、供水、供熱和物業管理進行補貼。不僅企業負擔繁重，嚴重制約了企業的發展；而且往往由企業自主進行管理，服務不專業，與業主之間矛盾突出。2016年6月11日，國務院辦公廳發布《國務院辦公廳轉發國務院國資委、財政部關于國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交工作指引》（國辦發（2016）45號），計劃從2016年開始，在全國全面推進國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交工作、進行市場化改革，至2019年起國有企業不再以任何方式為職工小區“三供一業”承擔相關費用。

在“三供一業”分離移交過渡期，筆者發現一些國有企業職工住宅區的物業管理并沒有聘請專業的物業管理服務公司，而是將國有企業的專項補貼資金撥付給業主委員會，由業主委員會代為進行物業管理。據相關人員介紹，采取此種模式的原因一方面是該國有企業職工小區業主基本上都是該企業的原有職工，在此之前物業管理一直由企業的后勤部門管理，業主不需要承擔任何物業費用。而在政策出臺后的過渡期，僅僅依靠國有企業的補貼不夠聘請物業服務管理公司，業主需要承擔一部分費用，而他們不愿意支付。另一方面，他們也擔心外部物業管理服務公司的服務質量不令人滿意，遂決定交由業主委員會自行管理。

由業委會管理物業雖然能夠降低成本，但在實踐中，由于業主委員會法律地位不明確、物業服務不規范、物業服務監督不到位易導致業主與業主委員會之間的矛盾重重，所以筆者通過對上述缺陷進行分析，并找出相應的完善對策。

二、業主委員會自行管理物業存在的弊端

（一）業主委員會的法律地位不明確，有待于法律作出規定

在學術界和實務界對業主委員會的法律性質的觀點目前主要有三種：第一種觀點認為業主委員會是社團法人，滿足依法成立、有必要的財產和經費、有自己的名稱、能夠獨立承擔責任這四個條件；第二種觀點認為業主委員會是“其他組織”，如2003年，最高人民法院針對安徽省高級人民法院《關于金湖金湖新村業主委員會是否具備民事訴訟主體資格的請示一案的復函》認為金湖新村業主委員會符合“其他組織”條件，即合法成立、有一定的組織機構和財產，具有訴訟主體資格，最高院認同業主委員會有“原告”主體資格。[1]第三種觀點認為業主委員會不具有法人資格，不能獨立承擔民事責任。根據我國現行《物權法》和《物業管理法》的相關規定，業主委員會是業主大會的執行機構。“業主委員會代表全體區分所有權人做出的決議，維護全體小區所有權人的利益，是全體區分所有權人實現共有物業管理權的自治管理組織的核心機構。”[2]業主委員會只是按照業主大會的授權行使權利，不具備法人的地位。

由于國有企業職工住宅小區不同于商業小區，許多國有企業職工住宅小區到目前為止很大部分共有面積仍然屬于國有企業，即國有企業和業主共同擁有小區的所有權。這種由業主委員會進行物業管理的模式主體進一步增多，業主委員會、國有企業、業主、雇員等。業主委員會的法律地位不明確，導致最終責任承擔者模糊，產生新的糾紛的可能性進一步增大。

（二）業主委員會自行管理物業欠缺專業性、規范性

當前，由于業主委員會并非專業的物業服務機構，本身不具有物業管理的資質，在物業服務過程中往往因服務不規范而與業主產生糾紛。

1.缺乏資質，服務水平差

實踐中，業主委員會聘請物業服務人員時缺乏相應的專業培訓，選拔標準，服務人員的專業性無法保證，容易造成服務與收費標準之間的差距。同時由于聘請的服務人員往往具有臨時性，導致只向業主提供某幾項服務，如保潔、安保服務，而對綠化、公共設施維修等服務一般是采取出現問題后再聘用臨時員工進行服務，無法保障小區的服務質量。

2.收費依據不明確

一方面，由于業主委員會在進行物業服務的過程中缺乏相應的管理體系、制度和標準，收費依據不清不楚；另一方面，業主委員會目前的法律性質不明確，一些業主委員會無法提供合法、有效的專用發票，如2015年，懷柔法院審理的一宗小區自主物業管理糾紛案，“有發票，我就給錢，沒發票，就不給。不能說你隨便給我開個收條，我就給錢吧？”[3]因此業主與業主委員會之間易產生糾紛。

3.人員管理不規范

一是根據現行法律，業主委員會不屬于勞動法上的用人單位。業主委員會不能與雇傭者簽訂勞動合同、不能為雇傭者辦理社會保險，缺乏相應的利益保障，雇傭者不能受勞動法上的保護，業主委員會與雇傭者之間易產生糾紛。二是業主委員會缺乏規范的管理架構進行員工管理，如缺乏員工考核機制、薪酬機制等，導致雇傭人員工作積極性不高，人員管理比較懶散。而且員工的流動性也非常大，多為短期、臨時性的，難以保持工作的連續性，因此人員管理易混亂。

（三）業主委員會自行管理物業欠缺有效的監督

首先，角色錯位導致監督不到位。業主委員會扮演的原本是替全體業主維護權利并監督物業管理工作的角色，但是，業主委員會在實行物業自管后卻又成為物業管理的主體。自己沒有辦法監督自己，從而導致監督不到位。

其次，業主大會難以形成有效表決導致監督不到位。一是各地政府基本上遵循的是“業主的表決權屬于物業所有人，每一個業主票數的權重是由每個業主所擁有的物業份額來決定”的原則。表決權按照面積計算，由此易出現少數或部分產權人控制或操縱業主大會的局面。二是法律對于法定表決數的規定，實際上是比較難以達到的。《物權法》規定選聘和解聘物業服務企業或者其他管理人，應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意。籌集和使用建筑物及其附屬設施的維修資金；改建、重建建筑物及其附屬設施；應當經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意。業主有自己的工作和活動空間，自由度較高，對表決事項的意見多數是較為懶散，集體討論很難做到，缺乏固定的會議機制，對于大型居住小區來說更是如此。

最后，國有企業監督機制缺乏導致監督不到位。一方面，國有企業沒有相應的對業主委員會進行物業管理監督的配套機制，不能對業主委員會的工作進行全面、有效的監督；另一方面，一些下級執行部門后續監督意識薄弱，抱著只需將專項補貼資金發放，不論后續物業服務質量到底如何的心態展開工作。從而導致業主委員會管理物業的工作中缺乏有效監督的弊端。

三、完善國有企業職工住宅小區業主委員會管理物業制度的建議

（一）明確業主委員會的法律地位，確定歸責主體

依據上述的關于業主委員會的法律地位的觀點，筆者比較贊同第三種意見，即業主委員會不具有法人資格。雖然業主委員會也需要物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門備案，但業主委員會不以行政登記為成立要件；而且業主委員會對外進行民事活動，是代表廣大業主的利益，無獨立的意思表示；發生糾紛時，如果業主委員會的行為侵犯了他人的權利，業主委員會無能力也無財力獨立承擔責任，一旦賦予業主委員會民事主體資格，其無財產可供執行，將導致執行不能的尷尬后果。實踐中，如果賦予業主委員會民事主體資格，目前還無法操作，因此其不宜為民事主體。

雖然業主委員會不宜為民事主體，但并不意味著其喪失訴訟主體資格問題。實務中，最高院的一些批復賦予了業主委員會訴訟主體資格。在《物權法》起草過程中，許多立法專家認為，暫不對業主委員會的訴訟主體地位規定，對侵害業主共同權益的糾紛，可以通過民事訴訟法規定，推選代表人進行訴訟。[4]有關業主委員會的訴訟地位，既涉及到區分所有權人共同體外的第三人，也包括業主委員會與單個或部分所有權人，[5]還包括業主委員會中負有責任的個體的訴訟。

1.業主委員會與區分所有權共同體外的第三人的糾紛

由于程序上，業主委員會系依照法定程序由業主大會選舉產生，并且在房地產主管部門做了登記；目的上，業主委員會代表和維護全體業主的利益，因此由全體業主承擔責任。但是必須滿足一定的程序和條件：一是必須經過業主大會的特別授權或是滿足法律規定數額業主的書面同意。二是在由全體業主承擔法律責任的糾紛類型上，須是涉及全體業主的切身利益。

2.業主委員會與單個或部分所有權人之間的矛盾糾紛

由業主委員會自行管理物業的模式常常涉及此種糾紛，我國《物權法》第78條第2款規定“業主委員會作出的決定侵害了業主合法權益的，受侵害的業主可以請求人民法院予以撤銷。”業主可以通過撤銷業主委員會的決定來保護自己的權益。因此，在采用由業主委員會管理國有企業住宅小區物業時，不僅需要擁有部分公共建筑面積所有權的國有企業的同意，也需要小區內業主的授權或經過業主大會的決議，否則在實踐中，極易因業主委員會無授權而發生物業管理糾紛。

3.實踐中，業主委員會在未經業主大會的授權、未經廣大的業主同意的情況下，擅自開展物業服務活動，并將相應收益歸入個人包囊

在此類以業主委員會為當事人的糾紛中，業主委員會在沒有授權或超越授權的情形下，進行具體的民事行為，若相應的后果由業主委員會承擔并進而由業主所有的財產來承擔，那么就有失法律權、責相衡的公平原則。在此種情形下，應突破業主委員會的“面紗”，由業主委員會中負有責任的個人以其自有財產來承擔相應的法律責任。

（二）提高業主委員會物業管理服務的專業性、規范性

一是對物業服務進行分類管理。通過對物業服務進行分類，大致分為普通物業管理服務和專業物業管理服務，一些不需要專門技能、易操作的物業服務工作即可由業主委員會人員或雇人從事，例如，代收水電費、清潔衛生工作、安保工作等；而需要專門技能、難度較高的物業服務工作則可以發包給專業的物業服務企業，比如水電維修、水溝清洗等工作。采取該種綜合模式，一方面可減少開支、另一方面也可提升服務質量。

二是制定物業管理服務規章制度。業主委員會在進行物業管理服務過程中，應當依據法律法規、業主大會的決議制定相應的物業服務規章制度，明確物業費用、物業服務內容、物業服務人員等方面的標準和運作程序。定期在物業管理區域內顯著位置，將服務內容、服務標準、計費方式、計費起始時間、服務項目、收費標準以及收費依據等進行公示。

（三）完善對業主委員會自行管理物業的監督

國有企業在該過渡階段需發揮好監督作用。制定有效地考核機制，通過定期對業主委員會的物業管理服務質量進行考核確定補貼額；制定有效地財務監督機制，如通過定期對業主委員會的物業管理財務進行考核，確保專款專用，對于單筆支出超過一定額度的物業費用，需要經過該國有企業的批準等措施。業主大會也應該發揮其監督作用，每一個業主都需要為維護自身的權利而積極地參與到其中。

四、結語

由于業主委員會法律地位不明確、物業服務專業性差、物業服務監督不到位導致業主委員會管理物業模式中業主與業主委員會之間的矛盾重重。在“三供一業”過渡期，針對此種情況，我們呼吁應當盡快規范業主委員會的法律地位，明確規則主體；同時對業主委員會物業管理服務進行分類管理、制定相應的規章制度，提高物業服務的規范性；發揮好國有企業和業主大會的監督作用，這樣才有助于減少物業服務糾紛，促進國有企業職工住宅小區物業管理市場化改革。

參考文獻：

[1]王磊.解析兩則最高人民法院關于業主委員會的復函與裁定[J].司法天地，2007：（9）

[2]陳鑫.建筑物區分所有權[M].北京：中國法制出版社，2007.

[3]小區自主管理引發新糾紛業委會為何跟業主打官司？http：//news.youth.cn/sh/201508/t20150820_7029428.htm2015-8-20

[4]柏玲.論業主委員會的訴訟主體資格[D].廈門大學.2009年碩士論文。

[5]王忠鋒.論我國業主委員會的法律地位[J].東南大學學報，2011（13）

作者簡介：

金玲子（1992.9～），女，湖北人，暨南大學研究生院法學院碩士生，研究方向：民商法。