國有劃撥土地使用權強制執行問題研究

摘 要：關于國有劃撥土地使用權的強制執行，當前相關法律法規存在諸多不合理及矛盾之處。這也導致了各地法院的實踐情況錯綜復雜。本文根據相關法律及司法解釋，說明了經營性劃撥土地使用權在特定條件下可強制執行，同時梳理出法院執行劃撥土地使用權的執行前置程序、執行協調程序和執行后續程序。

關鍵詞：國有劃撥土地使用權；強制執行；執行標的；執行程序

各人民法院與土地管理部門對國有劃撥土地能否成為強制執行的標的、現行規則下國有劃撥土地使用權強制執行的程序如何尚未形成統一的認識?，F有法律及其司法解釋的相關規定也尚未統一且存在不合理之處。

一、國有劃撥土地使用權概述

（一）法律定位

國有劃撥土地使用權是指土地所有權人通過行政劃撥，賦予土地使用者，“在繳納補貼安置等費用后取得的或無償取得的”①土地使用權，劃撥應出于公益目的。[1]目前我國法律對國有劃撥土地使用權定義的界定②，并沒有指出其公益目的性。

（二）實際現狀

我國國有劃撥土地使用權的實際現狀錯綜復雜，與其法律上應有的定位相去甚遠。[2]改革開放前，我國實行土地無償使用制度，出讓土地與劃撥土地并存的局面在改革開放后才出現。同時，由于現行法律沒有強調劃撥土地使用權的公益目的且采概括性定義，新的劃撥土地中充斥著大量經營性土地。[3]因此，現存劃撥土地使用權包含了經營性劃撥土地使用權和公益性劃撥土地使用權。

二、國有劃撥土地使用權強制執行的實踐情況

“強制執行是指國家機關依債權人的申請，以生效法律文書為依據，強制債務人履行義務的活動”。[4]縱觀我國當前的執行實踐，我國法院對國有劃撥土地使用權的執行情況，大致有以下四種：

第一種是有些法院認為國有劃撥土地使用權不屬于當事人責任財產或屬于執行豁免的范圍，對國有劃撥土地使用權不予執行或土地管理部門以此為由拒絕協助執行。

第二種是法院對劃撥土地使用權既未被設定抵押，也不是因為執行地上建筑物、附著物而涉及執行劃撥土地使用權的，在經人民政府批準或土地管理部門同意后，依法對其強制執行。或著土地管理部門以未經其同意或未經人民政府審批為由拒絕協助執行。

第三種是國有劃撥土地使用權已被抵押的，或其地上房屋已被抵押的，且抵押權人申請執行的，法院直接強制執行，土地管理部門予以協助執行。

第四種是法院經人民政府批準或土地管理部門同意，執行地上建筑物、附屬物占用土地上的劃撥土地使用權。

執行情況不同是因法院、人民政府、土地管理部門之間在兩個基本問題的看法上存在爭議：一個是國有劃撥土地使用權強制執行范圍如何劃定；另一個是現有規則下如何執行國有劃撥土地使用權。下文筆者將重點圍繞這兩個爭議焦點問題展開探討。

三、國有劃撥土地使用權強制執行的范圍劃定

（一）劃撥土地使用權屬于當事人責任財產

執行實踐中，有些土地管理部門常根據《國家土地管理局關于法院裁定轉移土地使用權問題對最高法院[1997]18號函的復函》第四條（簡稱國土復函）以及《關于破產企業國有劃撥土地使用權應否列入破產財產等問題的批復》第一條（簡稱破產批復）為由拒絕協助執行。

筆者認為，《國土復函》認定對劃撥土地使用權的定性不正確。一方面，復函認為其“不屬于當事人的自有財產”，不符合我國的物權理論。劃撥土地使用權與出讓土地使用權都是用益物權[5]，僅是取得方式不同，我們不能因為劃撥土地使用權取得的非完全對價性，就認為其不是當事人的責任財產。這在理論邏輯上是不嚴謹的。另一方面，其與《土地管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》對土地使用權的法律保護相沖突。法院強制執行劃撥土地使用權的，當事人須“補交”“土地出讓金”，表明《土地管理法》與《暫行條例》對劃撥土地使用權認定為使用權人財產的態度。根據法律效力位階，《土地管理法》與《暫行條例》的效力遠高于《國土復函》的效力，應采上位法。另外，還需說明的是，不同的司法程序有不同的適用規則，未經合理論證，是不能直接運用其他司法程序中的規則的。《破產批復》雖然指出了劃撥土地使用權是破產財產，但這是破產程序中適用的規則，批復在未經合理解釋的情況下，不能強行將其擴大適用到強制執行程序中。因此，把劃撥土地所有權全部排除在強制執行范圍外，也是不合法、不合理的。

（二）經營性劃撥土地使用權是強制執行的標的

“執行標的是指執行行為所指向的、用以實現債權人實體請求權及法院收取相關費用的物、權益或行為”。[6]責任財產屬于執行標的一種。[7]債務人所有的財產，除依法律規定不得對其執行或在性質上不適于強制執行的以外。通常情況下，公有物、公用物、禁止物、專屬性權利等財產不能強制執行。[8]劃撥土地使用權是當事人責任財產，但其公益性部分依其性質不適于強制執行，因為該部分屬于我國法律規定的限制流轉物，所以說只有經營性劃撥土地使用權可強制執行。

經營性的判斷，依筆者看來，根據是否以營利為目的，是否具有資本積累效果來把握。[9]我國現行《劃撥土地目錄》并未完全限定劃撥土地使用權的公益性目的，不能作為完全的參照標準。

四、現有規則下國有劃撥土地使用權的執行程序

（一）執行前置程序

1.財產審查工作

法院強制執行劃撥土地適用權需要做好執行前的財產審查工作，審查其是否屬于經營性劃撥土地使用權，審查土地使用用權和房屋的相關財產狀況，以明晰其進入強制執行的前置條件：

（1）經營性劃撥土地使用權已被有效抵押的，或其對應土地上的房屋已被有效抵押的，法院可依據抵押權人的申請直接強制執行。一方面，最高法院和國土資源部在此問題上已經達成共識。最高法《關于能否將國有土地使用權折價抵償給抵押權人問題的批復》規定辦理了抵押登記的國有土地劃撥使用權的，法院可直接強制執行。國土資源部下發的《關于國有劃撥土地使用權抵押登記有關問題的通知》對此持贊同態度。另一方面，根據《擔保法》和《暫行條例》的規定，“已依法取得的國有土地上的房屋抵押的，該房屋占用范圍內的國有土地使用權同時抵押”。

（2）經營性劃撥土地上的建筑物、附著物已納入法院強制執行標的范圍的，人民法院經土地管理部門同意后，可強制執行該劃撥土地使用權。其主要法律依據有二：其一是《國土復函》第四條的規定；其二是最高法院對安徽省高級人民法院的復函（[2005]執他字第15號）可知，最高法認為，法院強制執行地上建筑物的，經土地管理部門同意后，可強制執行相應的劃撥土地使用權。③

（3）對于經營性劃撥土地使用權未設立抵押的，也不是因為地上建筑物附著物的抵押、處分導致法院執行國有劃撥土地使用權的，須經土地管理部門同意。

曾有部分學者和法院的執行人員提出，法院對經營性國有劃撥土地使用權可直接強制執行，無須經土地管理部門同意或人民政府批準。[10]這種觀點并不妥當，在現行法律框架下來看，太過于激進，不夠審慎，且有擴大法院職權的嫌疑。因為我國法律法規賦予了土地管理部門對土地的利用類型進行規劃的職權，人民法院在強制執行中不可突破土地利用規劃。另外，劃撥土地使用權的流轉依據我國法律受到限制，并非自由流通，法院在執行時更應該小心審慎。若法院可不經土地管理部門同意直接強制執行劃撥土地使用權，將會導致土地利用規劃的絮亂。另外，由最高法[2005]執他字第十五號和《國土復函》等相關法律文件也可以推知，一般情況下，人民法院須與國土管理部門協商一致后，才可強制執行劃撥土地使用權。

（4）執行人與被執行人達成以經營性國有劃撥土地使用權抵債的合意時，其性質是轉讓土地使用權的行為。因此，法院執行前應審查其是否經過土地管理部門同意或人民政府批準，不能僅僅因為雙方當事人已達成合意就予以執行。

2.溝通工作

法院要做好與土地管理部門執行前的溝通工作。一方面，就特定執行案件所涉及的特定土地使用權能否強制執行的問題需要進行協商；另一方面，就土地利用規劃的相關問題需要進行配合，即因法院強制執行而處分劃撥土地所有權的，法院應要求受讓人遵守土地利用規劃。

（二）執行協調程序

特定劃撥土地使用權被法院強制執行后，在性質上轉變為出讓土地使用權。這就要求法院做好與人民政府或土地管理部門的協調工作。另外，對于必須通過招標、拍賣、掛牌等方式出讓的土地使用權的，人民法院在強制執行中應嚴格根據《土地管理法條例》處理其使用權的轉移。[11]筆者認為，法院可與土地管理部門協商相互分工負責，由土地管理部門組織拍賣，法院則負責對拍賣款的強制執行。土地管理部門可自行承辦，也可授權下屬單位承辦或委托中介機構承辦。

（三）執行后續程序

人民法院強制執行劃撥土地使用權的，應保障土地收益或土地出讓金的補交，也就是對受讓人附加《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十五條的限制性規定。

五、結語

關于國有劃撥土地使用權的強制執行，當前相關法律法規存在諸多不合理及矛盾之處。這也導致了各地法院的實踐情況錯綜復雜。為破解該執行難題，人民法院首先需要明確經營性國有劃撥土地的執行條件；其次需要做好執行前財產審查工作及與人民政府、土地管理部門的溝通工作；再次需要在執行中做好與人民政府、土地管理部門的分工協調工作，最后還需保障執行后的案款先用于補交土地收益或土地出讓金。

注釋：

①《城市房地產管理法》第22條作了相關規定。

②《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中規定：“劃撥土地使用權是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權?！?/p>

③參見武鋒：《關于劃撥土地使用權評估的幾點思考》，載《房地產評估》，2004年第2期。

參考文獻：

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[9]李巖，周姣嬌.劃撥土地使用權強制執行問題研究[J].遼寧經濟職業技術學院學報，2014（05）：52.

[10]范向陽，尹宏偉.國有劃撥土地使用權的可執行性分析[N].人民法院報，2009-11-27（006）.

[11]王志.對劃撥土地使用權執行問題的探討[J].才智，2011，19：11.

作者簡介：

康依媚（1992～），女，漢族，福建廈門人，法學碩士，中國人民大學法學院訴訟法專業，研究方向：民事訴訟法。