我國政府創業治理演進的內在機理探究

肖陸軍

新中國成立近70年來，我國政府逐步建立健全創業治理體系和提升創業治理能力，逐步形成了中國特色的創業型經濟。總體看來，在政府創業治理演進的歷程中，在鼓勵不同所有制企業創業、調適創業治理張力、轉變創業治理方式、拓寬創業地域導向、拓展創業利基政策客體等方面都有自身的內在機理。提煉和把握這些內在機理，有利于我們進一步改善我國創業治理體系和提升創業治理水平，從而在更大程度更廣領域更深層次上激發創業活力，推進我國創業型經濟實現又好又快的發展。

一、從鼓勵公有制企業創業轉向鼓勵多種所有制企業共同創業

新中國成立后，我國政府通過采取沒收、贖買、公私合營等手段分別對半殖民地半封建社會遺留下來的官僚資本企業、民族工商業和個體工商業成功實行了社會主義改造。1956年底，我國對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造基本完成。之后我國實行的社會主義經濟制度有兩根支柱：第一根支柱是計劃經濟，由政府控制全部的經濟活動；第二根支柱是公有制，將所有的生產資料集中在國家或集體手中。后來由于受意識形態領域“左”傾錯誤的影響以及對蘇聯經驗的盲目模仿，我國政府過分強調生產資料的“一大二公”，以致于片面強調發展公有制經濟，對非公有制經濟錯誤地采取了否定和批判的態度，所謂“寧要社會主義的草，不要資本主義的苗”、“割資本主義尾巴”等口號就是當時主流思想的生動詮釋。1978年，在我國國民生產總值中，國營經濟占比為56%、集體經濟占比為43%、非公有制經濟只占微乎其微的1%；在工業總產值中，國有工業占比為77.6%，集體所有制工業占比22.4%，非公有制經濟為零。換言之，非公有經濟當時在國民經濟中的作用事實上完全可以忽略不計。政府和集體單位是兩大創業主體，國營企業和集體企業是兩大創業載體。隨著黨的十一屆三中全會決定將黨和國家的工作重心由“以階級斗爭為綱”轉向“以經濟建設為中心”，鄧小平同志開啟了社會主義經濟體制改革的序幕，黨和政府逐漸重視商品經濟規律和市場經濟規律，逐漸認識到社會主義初級階段非公有制經濟存在和發展的合理性和必要性。1992年，黨的十四大明確提出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，表明黨中央決心在政府的宏觀調控下有機發揮市場配置資源的基礎性作用，表明黨中央力求將社會主義制度的優越性和市場經濟體制的優勢充分發揮，也表明黨中央愿意在國營企業和集體企業之外培育更多的非公有制創業主體。1997年，黨的十五大指出我國的基本經濟制度是“以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展”，這為除政府以及集體單位之外的其他主體創業興業和創業致富提供了制度支撐，個體經濟、私營企業積極蓬勃發展。2003年3月，外經貿部等五部委局頒布了《外商投資創業投資企業管理規定》，明確提出鼓勵外國公司、企業和其他經濟組織或個人來華從事創業投資，并對外商投資創業和投資企業的運作機制進行了初步規范。2005年2月國務院出臺了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》；2010年5月國務院出臺了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的意見》，2005年和2010年的“非公36條”被視為引導民營企業發展的保障條規；2016年中央深改組第二十七次會議出臺了《關于完善產權制度依法保護產權的意見》，被普遍看作是重塑民營企業家安全感的產權保護保底條規。

由上觀之，我國創業治理體制變遷的內在機理之一就是從鼓勵單一的公有制企業創業轉向鼓勵多種所有制企業共同創業，更多地讓公有制企業和非公有制企業實現自主創業、自主經營、自負盈虧、相互競爭、共促發展。

二、從行政管制轉向簡政放權

新中國成立以來，我國創業治理體制先后經歷了統治型政府、管制型政府、服務型政府、治理型政府四大發展階段，呈現出從行政管制轉向簡政放權的趨勢，呈現出逐步放寬創業行政環境的趨勢。

從1949至1978年，我國創業治理體制處在統治型政府階段。在此期間，政府逐步壟斷了絕大部分創業資金、創業人才、創業信息、創業設施等創業資源。新中國成立以后，黨和政府通過強制性的制度變遷，特別是土地改革和沒收官僚資本等舉措，建立了國營經濟領導下的新民主主義經濟制度，確保了國民經濟在三年時間內得到迅速恢復。在社會主義改造完成以后，我國學習蘇聯模式，確立了重工業優先發展的戰略，逐步形成了較為扭曲的宏觀政策環境、高度集中的資源計劃配置制度和沒有自主權的微觀經營機制為特點的三位一體的傳統計劃經濟體制。一切創業活動基本上都由政府通過計劃以行政命令的方式開展創業投資決策，并嚴格控制了國營企業和集體企業的人事環節、生產環節、流通環節、消費環節和分配環節等等。20世紀50年代，通過全國上下的艱苦奮斗，加上蘇聯和東歐的援助，我國基本建立了獨立的工業體系和國民經濟體系。在社會主義的計劃經濟體制下，由于國營企業和集體企業在產權上沒有獨立性，創業精神不可能充分激發，創業資源不可能有效配置，創業績效自然難以達到理想狀態。換言之，當時我國沒有真正意義上的企業和市場，也就難以造就真正意義上的企業家。

1978至2002年，我國創業治理體制處在管制型政府階段。1978年12月黨的十一屆三中全會決定將改革開放作為我國的基本國策加以貫徹，標志著我國改革開放的巨輪正式揚帆起航；1984年10月黨的十二屆三中全會提出了有計劃的商品經濟的改革目標，標志著我國進入經濟雙軌制形成和漸進式改革道路確認階段，鄉鎮企業、外資企業等非公有制經濟開始興起；1992年黨的十四大確定改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，標志著我國經濟體制的全面轉軌，國有企業的改革由調整國家和企業間的關系轉向企業自身經營機制的轉變，民營企業和外資企業的發展也進一步得到鼓勵。2001年9月開始，國務院啟動了行政審批制度改革，旨在方便創辦企業和方便群眾辦事。2001年12月11日，我國正式加入世界貿易組織之后，我國政府對外開放的力度進一步加大，吸引外資和鼓勵國內企業走出去的步伐也隨之加快，多種所有制經濟并存的局面持續發展。

2003至2012年，我國創業治理體制處在服務型政府階段。2003年“非典”之后，黨和政府提出要更加重視以人為本，要更加重視政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四項基本職能，要更加注重統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然發展、國內改革與對外開放，更加重視構建服務型政府。2004年7月，《中華人民共和國行政審批法》正式出臺，對于行政審批的主體、依據、內容、過程、結果等進行了規范，進一步減輕了創業企業的負擔，有利于鼓勵創業興業。2007年就業促進法明確要求各級人民政府和有關部門要簡化行政審批程序，提高行政服務效率，為勞動者自主創業提供便利。與此同時，還要求各級人民政府要健全和實行有利于創業興業的財政稅收金融和社會保險政策等。

從2012年十八大至今，我國創業治理體制處在治理型政府階段。黨的十八大以來，新一屆黨和政府領導人不但倡導簡政放權，而且與時俱進地提出“大眾創業萬眾創新”的創業戰略。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的目標是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府的作用，實現政府治理體系和治理能力現代化。與此同時，中央和地方政府積極降低創業門檻和創業成本，2013年國務院先后三次取消一批行政審批事項，2014年先后兩次取消和精簡一批行政審批事項，2015年先后四次取消和規范一批行政審批事項。2015年6月，國務院常務會議確定了大力推進大眾創業萬眾創新的政策措施，從思想觀念、制度設計、環境優化等方面支持自主創業，并出臺了簡政放權、放管結合和優化公共服務流程的利好政策，最大限度地方便基層群眾創業興業。2016年1月13日，國務院常務會議決定，再推出一批簡政放權改革措施，取消了餐飲服務場所、公共場所衛生許可證等150多項中央制定地方實施的審批事項，進一步降低了創業門檻，有助于進一步激發各界群眾的創業熱情。

三、從人治轉向法治

新中國成立的前30年中，雖然黨和國家制定頒布了許多法律法規，初步構建了法制架構，但這30年人治思想還不同程度存在。人治帶來的悲劇警醒了全黨和全國人民，“文化大革命”結束后，黨和政府認真汲取教訓，日益強調依法治國，逐漸重視社會主義民主和社會主義法制建設。鄧小平同志領導撥亂反正以后，對社會主義法制建設非常重視，將其視為社會主義民主建設的保障，倡導實現“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”；1997年黨的十五大提出了依法治國的基本方略，強調將黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，掀開了治國方略的劃時代變革；2014年10月黨的十八屆四中全會做出了《全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了建設中國特色社會主義法治體系和建設社會主義法治國家的治理目標。下面從憲法層面和具體法律建設兩個層面分析我國創業法治體系的演進歷程：

憲法層面涉及的創業法治建設的演進歷程。1982年12月，第五屆全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》規定“在法律范圍內的城鄉勞動者個體經濟，是社會主義經濟的補充。國家保護個體經濟的合法權利和利益。國家通過行政管理，指導、幫助和監督個體經濟”。此后，我國個體經濟開始加速發展。1988年4月，第七屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》規定“國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟的合法權利和利益，對私營經濟實行引導、監督和管理”。以此為契機，我國私營經濟開始加速發展。1999年3月，第九屆全國人大第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案（草案）》規定“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分”的內容，相應刪去了“城鄉勞動者個體經濟是社會主義經濟的補充”的陳舊提法。在我國憲法的保障和指引下，我國個體經濟和私營經濟的地位從“社會主義公有制經濟的補充”躍升為“社會主義市場經濟的重要組成部分”，個體經濟和私營經濟逐漸步入加速發展的快車道。2004年全國人大通過修憲在憲法總綱中確立了私有財產的地位，擴大了私有財產的范圍，建立了私有財產征收征用補償的制度，此舉進一步從法治保障的角度激發了企業家的創業興業積極性。

具體法律層面涉及的創業法治建設的演進歷程。1986年12月，六屆全國人大常委會第十八次會議通過了《中華人民共和國企業破產法（試行）》，對企業破產的有關事項和相關程序做出規定，但遺憾的是該法當時僅僅適用于全民所有制企業；2006年8月，十屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中華人民共和國企業破產法》，對企業的破產行為進行了進一步規范，引入破產重整制度并明確指出該法適用于所有企業法人，從法律上為創業企業提供了規范的退出機制。1993年7月，八屆全國人大常委會第二次會議通過了《中華人民共和國科技進步法》，對在高新技術產品開發區從事高技術產品開發、生產的企業和研發機構實行國家規定的優惠政策。1993年12月，八屆全國人大常委會第五次會議通過了《中華人民共和國公司法》，對有限責任公司和股份有限公司的設立程序、組織機構設置、股權（股份）轉讓、破產與清算等行為都做出了初步規范，后來先后在1999年、2004年和2005年分別進行了逐步修正，進一步降低了創辦公司的門檻和成本。1997年2月，八屆全國人大常委會第二十四次會議通過了《中華人民共和國合伙企業法》，對合伙企業的設立進行了規范，但將有限合伙這種合伙形式明確排除在外；2006年8月，全國人大常委會修訂后，增加了有限合伙制度和有限責任合伙制度，并明確法人可以參與合伙，進一步拓寬了創業主體。1999年8月，九屆全國人大常委會第十一次會議通過了《中華人民共和國個人獨資企業法》，對個人獨資企業的設立程序、投資人及事務管理、解散和清算、法律責任進行了規范。2002年6月，九屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《中華人民共和國中小企業促進法》，提出要為中小企業的創立和發展創造有利環境，并對相關創業扶持制度進行了規范。2007年3月，十屆全國人大常委會第五次會議通過了《中華人民共和國企業所得稅法》，統一了內外資企業的所得稅稅率，下調了內外資企業所得稅稅率，并規定了稅收優惠對象與范圍，在稅務方面進一步推動了內外資企業公平競爭。2007年8月，十屆全國人大常委會第二十九次會議通過了《中華人民共和國就業促進法》，明確提出鼓勵自主創業；要求各級人民政府和行政部門要精簡創業審批程序和提升行政效率，為自主創業提供便利；對自主創業人員在一定期限內給予小額信貸扶持和創業培訓支持。

可以看出，我國無論在憲法層面還是具體法律層面，有關支持創業、鼓勵創業和保護創業的法治環境逐漸完善。這將有利于各類創業主體對創業環境逐步建立穩定的預期。

四、從鼓勵科技精英創業到鼓勵大眾創業

創業是就業之源，就業是民生之本。建國60多年來，我國政府創業治理演進的內在機理之一是創業政策聚焦客體逐漸由科技精英向人民大眾轉變。

我國鼓勵科技精英創業的主要歷程。科學技術是第一生產力，科技創業始終受到各國政府的高度重視，我國也不例外。1985年3月，《中共中央關于科學技術體制改革的決定》提出，科學技術人員可以從事業余技術工作和咨詢服務，收入歸己；對于變化迅速、風險較大的高科技開發工作，可以設立創業投資給以支持。1987年1月，《國務院關于進一步推進科技體制改革的若干規定》提出，為促進科技成果產業化進程，需要進一步改革科技人員管理制度，并從信貸、風險投資、股份集資、稅收等方面給予扶持。1988年8月，國家科委組織實施“火炬計劃”項目，通過創辦高新技術產業開發區和創業服務中心，營造適合高新技術產業發展的環境，促進我國高新技術成果的商品化、高新技術商品的產業化和高新技術產業的國際化。1993年6月，國家科委和國家體改委在《關于大力發展民營科技企業若干問題的決定》中提出，鼓勵科技人員創辦民營科技企業，歡迎海外留學人員回國興辦各類科技企業，允許各級政府部門中有專業知識的人員投身科技創業，并提出要尊重創業精神。1993年7月，全國人大八屆二次會議通過的《中華人民共和國科學技術進步法》提出，對在高新技術產業開發區內和區外從事高新技術產品開發、生產的企業和研究開發機構，實行國家規定的優惠政策。1995年5月，《中共中央國務院關于加速科學技術進步的決定》提出，要繼續鼓勵和引導民營科技企業的健康發展，鼓勵科研院所和高等學校創辦各種形式的高技術企業，發展科技風險投資事業。1999年8月，中共中央國務院出臺的《關于加強技術創新，發展高科技，實現產業化的決定》提出，進一步營造吸引和凝聚優秀科技人員和經營管理者創新創業的良好環境，建立科技型中小企業技術創新基金，培育有利于高新技術產業發展的資本市場，加大對成長中的高新技術企業的支持力度。2005年2月，國務院出臺的《關于支持和引導個體私營經濟等非公有制經濟發展的若干意見》提出，建立健全創業投資機制，積極開展創業服務，支持非公有資本創辦科技型中小企業。1996年5月，八屆人大第十九次會議通過了《中華人民共和國科技成果轉化法》；2015年8月，十二屆全國人大第十六次會議進行了修訂，新修訂的科技成果轉化法指出，科技成果轉化活動應當尊重市場規律，發揮企業的主體作用，遵循自愿、互利、公平、誠實信用的原則，依照法律法規規定和合同約定，享有權益和承擔風險；科技成果轉化活動中的知識產權受法律保護。

我國鼓勵大眾創業的發展演變。為了培育創業新動力，讓人民群眾都有人生出彩的機會，近年來我國政府在繼續鼓勵科技精英創業的同時，不遺余力地實施眾創政策。李克強總理在2014年夏季達沃斯論壇致開幕詞時提出，掀起“大眾創業”、“草根創業”的新浪潮，形成“人人創新”、“萬眾創新”的新局面。2014年2月，國務院印發了《注冊資本登記制度改革方案的通知》，推進工商注冊制度便利化，促進創業創新，釋放改革紅利，激發創業活力。2014年10月，國務院印發了《關于扶持小型微型企業健康發展的意見》，從專項資金、稅收優惠、創業基地建設等方面扶持小型微型企業和個體工商戶的健康發展。2015年6月，國務院《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》強調指出，推進大眾創業、萬眾創新是發展的動力之源，也是富民之道、公平之計、強國之策。2015年9月，國務院出臺了《關于加快構建大眾創業萬眾創新支撐平臺的指導意見》，大力支持眾創、眾包、眾扶、眾籌等大眾創業萬眾創新支撐平臺的健康發展。2016年2月，國務院出臺了《關于加快眾創空間發展服務實體經濟轉型升級的指導意見》，旨在進一步推動眾創空間向縱深發展。2016年5月，國務院出臺了《關于建設大眾創業萬眾創新示范基地的實施意見》，力求通過大眾創業萬眾創新示范基地的有效建設，從而加快發展新經濟，加快培育新動能，打造發展新引擎。總之，近年來隨著創業觀念的逐漸革新，創業教育的日漸發達，創業政策的逐漸完善，我國創業生態體系逐漸優化，出現了“大眾創業”和“草根創業”的眾創現象，中國特色社會主義創業型經濟逐漸凸顯。

五、從鼓勵國內創業轉向鼓勵國際創業

新中國成立后，由于經歷了抗日戰爭和解放戰爭，以及國民黨反動派潰逃之前的蓄意破壞，國民經濟百廢待興。建國之初，我國人口多、底子薄，經濟文化比較落后，社會主義建設的任務艱巨繁重；國際上，以美國為首的西方國家對我國采取敵視、封鎖和遏制政策，企圖顛覆社會主義制度。黨和政府領導全國人民在1956年底完成社會主義改造，社會主義制度的建立極大地激發了廣大人民群眾的建設熱情和積極性，在黨和政府向全國人民發出“自力更生、艱苦奮斗”的號召之后，黨領導全國人民通過艱苦卓絕的大規模社會主義經濟建設，基本建立了獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系。

1978年十一屆三中全會以后，黨和政府逐漸開啟了改革開放的偉大征程，逐漸完成了從東部沿海到全國范圍內的開放過程。1979年中央決定廣東、福建兩省對外開放以后，相繼批準建立深圳、珠海、汕頭、廈門等四個經濟特區；從開放上海、天津、大連、青島、寧波等14個沿海城市到開放長江三角洲和珠江三角洲，從1986年正式啟動加入WTO談判到1988年擴大沿海開放地區，從開放沿邊地區到開放沿江地區，順利完成了全國各地的開放進程。中央對沿海開放城市和開放地區擴大了利用外資、建立外匯調劑市場等審批權，下放了外資企業審批權，簡化了國內外商務人員出入境手續。2001年12月，經過長達15年的艱苦談判，我國正式加入了世貿組織。這意味著我國政府愿意按照世貿組織的制度進一步規范創業營商環境，我國創業型經濟的對外開放度進一步增強，越來越多的跨國企業到中國開展創業投資，我國有實力的企業也逐漸走出國門創業創富。

習近平總書記在2013年9月出訪中亞和東南亞國家期間，審時度勢地提出了共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議，得到了國際社會的高度關注。“一帶一路”作為新時期我國對外開放的重大戰略構想，以“政策相通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通”為主要內容，以跨國企業為主體，推進全面開放新格局，我國企業進一步必將深度融入全球產業鏈、價值鏈和物流鏈，越來越多的“中國制造、中國創造、中國品牌”將走向全球。

綜上所述，我國引進來和走出去的步伐正以前所未有的速度和力度加快推進，我國政府從鼓勵國內創業轉向鼓勵國際創業是大勢所趨，我國有實力的企業必將會在更大范圍、更寬領域和更深層次上走出國門，這也順應了全球經濟一體化的國際潮流。

六、結語

隨著創業型經濟的發展，我國政府需要與時俱進地健全創業治理體系和提升創業治理能力。這就要求政府既要立足國情，又要借鑒國際經驗，循序漸進地按照創業型經濟的發展規律，從持續激發創業精神、大力發展創業教育、積極健全創業政策、逐步完善創業法治、切實完善創業基礎設施、有效拓展創業空間等方面持續發力。

基金項目：本文系重慶市科委2016年決策咨詢與管理創新計劃重點課題《重慶市創業公共服務體系的現狀分析與改革研究》（項目編號cstc2016jccxBX0001）和重慶市教委2016年人文社會科學研究課題《我國政府創業公共管理職能轉變的思路和對策研究》（項目編號16SKGH036）的階段性成果。

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作 者：重慶師范大學馬克思主義學院教授

責任編輯：馬 健